Мораторий на проверки продлили до 2030 года
Мораторий на плановые проверки продлили до 2030 г. на основании Постановления Правительства РФ от 10 марта 2023 г. № 372. Это значит, что:
- плановые контрольно-надзорные мероприятия (КНМ) и плановые проверки проводятся только в отношении объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска, а также опасных производственных объектов II класса опасности и гидротехнических сооружений II класса опасности (п. 11(3) Постановления Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336);
- вместо плановых КНМ проводятся профилактические визиты, от которых нельзя отказаться, в отношении образовательных учреждений дошкольного, начального, основного, среднего общего образования, чьи объекты отнесены к категориям высокого или чрезвычайно высокого риска (п. 11(4) Постановления Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336).
Мораторий не касается налогового контроля, прокурорского надзора и других проверок, которые не подпадают под регулирование федеральных законов от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ и от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ.
Предписания снова выдают при любых нарушениях
Отменили норму, которая позволяла надзорному органу выдавать предписания об устранении нарушений только в том случае, если нарушение влечет угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Теперь предписания снова выдаются при любых нарушениях, даже незначительных (подп. «б» п. 6 Постановления Правительства РФ от 10 марта 2023 г. № 372, п. 7(1) Постановления Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336).
Если предписание выдано до 1 марта 2023 г. и срок его исполнения истек, то в 2023-м внеплановая проверка или внеплановый инспекционный визит могут проводиться лишь по согласованию с прокуратурой. И только в том случае, когда предписание выдано в связи с угрозой причинения вреда жизни и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера (подп. «а» п. 6 Постановления Правительства РФ от 10 марта 2023 г. № 372, подп. «а» п. 3 Постановления Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336).
От профилактического визита «по поручению» нельзя отказаться
По общему правилу профилактический визит проводится при наличии «джентльменских договоренностей» между проверяемым и надзорным органом (ст. 52 Федерального закона № 248-ФЗ). То есть, несмотря на то что профилактический визит называют «обязательным», организация вправе от него отказаться, и ей за это ничего не будет (ч. 6 ст. 52 Федерального закона № 248-ФЗ).
Порядок проведения профилактического визита предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336. Вместе с продлением моратория на проверки это постановление было дополнено новым положением: организации не вправе отказаться от профилактических визитов, которые проводятся по поручению президента или правительства (подп. «ж» п. 6 Постановления Правительства РФ от 10 марта 2023 г. № 372, п. 11(5) и 11(6) Постановления Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336).
Если в ходе такого визита надзорный орган обнаружит нарушение, то выдаст предписание о его устранении, которое организация будет обязана исполнить.
Профилактический визит по поручению предусматривает оценку соблюдения обязательных требований, проведение осмотров, испытаний, экспертиз и инструментальных обследований, отбор проб (образцов) и истребование документов. На визит по поручению дается 1 рабочий день. Он может быть продлен, когда необходимо инструментальное обследование, но не более чем на 4 рабочих дня. Течение срока, отведенного на визит, могут приостановить, если нужно провести экспертизу или испытание.
Определили правила рассмотрения заявлений об изменении категории риска
До конца 2030 г. компании могут подать заявление об изменении категории риска своей деятельности или объекта контроля в том же порядке, что и досудебную жалобу на решение надзорного органа (подп. «в» п. 6 Постановления Правительства РФ от 10 марта 2023 г. № 372, п. 8(1) Постановления Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336, глава 9 Федерального закона № 294-ФЗ).
Надо указать в заявлении номер объекта контроля из единого реестра видов контроля и подать его в орган, который присваивал категорию риска. Срок рассмотрения заявления – не более 5 рабочих дней со дня регистрации. Подать заявление в таком порядке можно будет с 15 мая 2023 г.
У каждого надзорного органа свои критерии отнесения объектов контроля к категориям риска. Например, Роскомнадзор относит к категории высокого риска компании, которые обрабатывают специальные или биометрические персональные данные и привлекались к административной ответственности за нарушения в этой сфере (Постановление Правительства РФ от 29 июня 2021 г. № 1046).
Скорректировали работу единого реестра видов контроля
Внесены изменения в Правила формирования и ведения единого реестра контрольных мероприятий, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2021 г. № 604. Например, теперь надзорный орган не вправе проводить плановое КНМ, если заблаговременно не внес его в реестр.
Единый реестр видов контроля синхронизирован с порталом госуслуг. Через него предприниматели могут отслеживать информацию о предстоящих проверках, видеть принятые решения по итогам КНМ и обжаловать их в досудебном порядке при помощи специального сервиса.
Личный опыт: проблемы во время моратория
Фатима Зангиева, юрист Коллегии адвокатов г. Москвы «Минушкина и партнеры»:
Благодаря мораторию госорганы стали реже внепланово проверять бизнес. Но, вероятно, это происходит за счет увеличения количества внеплановых проверок прокуратуры и документарных проверок, которые госорганы проводят после поступления заявлений о нарушениях.
Мораторий распространяется на проверки, которые подпадают по действие федеральных законов № 248-ФЗ и № 294-ФЗ. Данные законы не касаются, в частности, прокурорского надзора, правосудия и проведения административного расследования. Соответственно, органы прокуратуры не ограничены в проведении проверочных мероприятий в период действия моратория. В результате происходит следующее: госорган собирает материалы по факту правонарушения и направляет их в прокуратуру, которая затем принимает решение и проверяет компанию или предпринимателя.
Приведу пример из области применения миграционного законодательства. Полиции становится известно, что иностранец работает без патента. Его везут в суд и привлекают к ответственности по ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ. Затем сотрудник полиции направляет рапорт в миграционный орган, который следом проводит документарную проверку. В этом случае компании грозит штраф до 800 тыс. руб. (ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ).
Раньше миграционные органы действовали на основании вышеупомянутых федеральных законов и Приказа МВД от 28 июня 2022 г. № 468: выносили распоряжения о проведении проверки на территории объекта. А сейчас они действуют на основании Приказа МВД от 29 августа 2014 г. № 736: вызывают представителей компаний по заявлениям, поступающим в КУСП (книгу учета сообщений о правонарушениях).
Есть еще одна проблема – компаниям и ИП отказывают в преференциях, которые недавно предусмотрели в КоАП РФ для снижения административной нагрузки. Это происходит, когда прокуратура проводит проверку и возбуждает дело об административном правонарушении. Например, нам отказывают в объединении дел по ст. 4.4 КоАП РФ и предоставлении 50-процентной скидки при уплате штрафа по ст. 32.2 КоАП РФ. Поэтому сейчас мы ходатайствуем о направлении судом запроса в Конституционный Суд РФ и будем обращаться туда сами.
В какой срок контролирующий орган изготавливает предписание
БК РФ Статья 270.2. Представления и предписания органов государственного (муниципального) финансового контроля
(введена Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ)
1. Утратил силу. — Федеральный закон от 29.12.2015 N 406-ФЗ.
(см. текст в предыдущей редакции)
2. Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:
(в ред. Федерального закона от 01.04.2020 N 71-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;
(в ред. Федерального закона от 01.04.2020 N 71-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.
(в ред. Федерального закона от 01.04.2020 N 71-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(п. 2 в ред. Федерального закона от 26.07.2019 N 199-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.
(в ред. Федерального закона от 01.04.2020 N 71-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
В случаях, установленных федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляют копии представлений и предписаний главным администраторам бюджетных средств, органам исполнительной власти (органам местного самоуправления), осуществляющим функции и полномочия учредителя, иным органам и организациям.
(п. 3 в ред. Федерального закона от 26.07.2019 N 199-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3.1. Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
(п. 3.1 введен Федеральным законом от 29.12.2015 N 406-ФЗ)
3.2. По решению органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля срок исполнения представления, предписания органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля может быть продлен в порядке, предусмотренном федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, но не более одного раза по обращению объекта контроля.
(п. 3.2 введен Федеральным законом от 26.07.2019 N 199-ФЗ)
4. Неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.
(в ред. Федеральных законов от 29.12.2015 N 406-ФЗ, от 14.04.2023 N 128-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
5. В представлениях и предписаниях органа государственного (муниципального) финансового контроля не указывается информация о нарушениях, выявленных по результатам внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, при условии их устранения.
(п. 5 введен Федеральным законом от 26.07.2019 N 199-ФЗ; в ред. Федерального закона от 01.04.2020 N 71-ФЗ)
Статья 270.2 БК РФ. Представления и предписания органов государственного (муниципального) финансового контроля (действующая редакция)
1. Утратил силу. — Федеральный закон от 29.12.2015 N 406-ФЗ.
2. Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:
1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;
2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.
3. Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.
В случаях, установленных федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляют копии представлений и предписаний главным администраторам бюджетных средств, органам исполнительной власти (органам местного самоуправления), осуществляющим функции и полномочия учредителя, иным органам и организациям.
3.1. Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
3.2. По решению органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля срок исполнения представления, предписания органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля может быть продлен в порядке, предусмотренном федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, но не более одного раза по обращению объекта контроля.
4. Неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.
5. В представлениях и предписаниях органа государственного (муниципального) финансового контроля не указывается информация о нарушениях, выявленных по результатам внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, при условии их устранения.
- URL
- HTML
- BB-код
- Текст
Комментарий к ст. 270.2 БК РФ
Комментируемая статья подразделяет документы, составляемые по результатам процедур государственного (муниципального) финансового контроля, на предписания и представления.
По общему правилу частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства, что влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц — от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
Вместе с тем в части финансового контроля частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ определена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания органа финансового контроля, предусматривающая наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.
Таким образом, фактически административная ответственность в данной части предусмотрена за невыполнение предписания органа финансового контроля, определение которому дано в пункте 3 статьи 270.2 БК РФ, а не представления (пункт 2 статьи 270.2 БК РФ). В связи с указанным у Росфиннадзора не имеется оснований для возбуждения дела об административном правонарушении по факту неисполнения объектом контроля и его должностным лицом вынесенного представления.
По факту невыполнения в срок направленного законного представления Росфиннадзор вправе направить в Генеральную прокуратуру РФ информационное письмо о принятии мер прокурорского реагирования в части обеспечения выполнения соответствующим объектом контроля законного представления Росфиннадзора.
В письме Минфина России от 14.07.2014 N 02-10-09/34216 указано, что понятие «ущерб, причиненный Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию» не установлено бюджетным законодательством Российской Федерации, а также ГК РФ.
Учитывая изложенное, Минфином России рассматривается вопрос о внесении изменений в статью 270.2 Кодекса, уточняющих состав требований, которые могут содержаться в предписаниях органов государственного (муниципального) финансового контроля.
Вместе с тем Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в рамках правоприменительной практики может самостоятельно квалифицировать наличие ущерба, причиненного Российской Федерации, например, вследствие нецелевого использования средств федерального бюджета или иного использования средств, предоставленных из федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), с нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации.
В указанных случаях, по мнению Минфина России, в предписаниях целесообразно устанавливать требования о возмещении средств, использованных с нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием:
сумм средств для перевода на счета, открытые органам Федерального казначейства в подразделениях Банка России на балансовом счете N 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации»;
кода главного администратора доходов федерального бюджета — 151 и соответствующего кода классификации доходов бюджетов, предусмотренного для отражения перечислений денежных взысканий, налагаемых в возмещение ущерба, причиненного в результате незаконного или нецелевого использования бюджетных средств в части федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
текстовой информации о перечислении средств в возмещение использованных с нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации по предписанию Федеральной службы финансово-бюджетного надзора для заполнения поля «Назначение платежа» платежного поручения (документа).
При этом следует иметь в виду, что, так как исходя из статей 70 и 221 БК РФ в бюджетных сметах казенных учреждений соответствующее направление расходования средств федерального бюджета не может быть предусмотрено, возмещение средств, использованных казенными учреждениями с нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации, должно осуществляться или обеспечиваться лицом (лицами), допустившим указанное нарушение.
В случае неисполнения предписания вопрос о возмещении средств, использованных с нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации, решается в судебном порядке.
Практика возмещения ущерба по предписаниям
Практика направления представлений и предписаний по результатам осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля существует почти пять лет — применение этого механизма реализации итогов контрольных мероприятий пришло на смену достаточно мягким предупреждениям о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. В связи с этим одной из основных задач органов государственного (муниципального) финансового контроля стало соблюдение тонкой грани между фискальными и предупредительными мерами, принимаемыми по результатам проверок и ревизий.
Рауиль Газизович АБСОЛЯМОВ, заместитель министра финансов Свердловской области
Представления и предписания по своей сути носят по отношению к объекту контроля принудительный характер, так как имеют непосредственное влияние на его финансовое и правовое состояние. Как следствие, объекты контроля в полной мере реализуют свое право обжаловать законность представлений и предписаний в судебном порядке. Поэтому при подготовке представлений и предписаний для минимизации риска их судебного обжалования финансовые контролеры должны уделять внимание, с одной стороны, соблюдению прав и законных интересов объектов контроля и их должностных лиц, с другой — объективности и обоснованности решений о включении установленных контрольными мероприятиями нарушений в представления или предписания.
Несмотря на наличие в Бюджетном кодексе понятий «представления» и «предписания», при практическом применении указанных правовых норм возникали проблемы с отнесением конкретных нарушений к тому или иному документу.
При анализе понятий «представления» и «предписания», данных в БК РФ, сложно сделать однозначный вывод о том, куда включать выявленные нарушения — в представление или в предписание. Эта проблема осложнена тем, что само понятие ущерба в бюджетном законодательстве не определено. Также остаются открытыми вопросы об установлении требования к срокам и способам его возмещения.
Министерство финансов Свердловской области, как и органы внутреннего государственного финансового контроля других субъектов РФ, должно было в краткие сроки разработать и внедрить в практику строгие правила подготовки и направления представлений и (или) предписаний. В целях реализации механизма принятия решений по составлению представлений (предписаний) Минфин практикует параллельное направление документов: одновременно представления и предписания. Основными критериями отнесения нарушения к предписанию являются необходимость и обязательность возмещения в областной бюджет средств, использованных с нарушениями.
С учетом разъяснений Министерства финансов РФ, сложившейся судебной практики мы наработали определенный опыт выявления и документирования нарушений бюджетного законодательства. Строгий порядок принятия решений о необходимости (обязательности) возврата в областной бюджет средств, израсходованных объектом контроля с нарушениями, позволил избежать значительного количества судебных исков по отмене требований представлений и предписаний. Принятая система дифференцированного включения нарушений в представление или предписание в зависимости от необходимости (обязательности) возврата средств в областной бюджет подтвердила свою жизнеспособность.
Представление или предписание?
В предписаниях контрольного органа, как правило, предъявляются требования о возврате средств по следующим нарушениям:
- оплата невыполненных работ при строительстве (реконструкции), капитальном ремонте;
- оплата завышенной стоимости (завышенных объемов) работ, оборудования, материалов;
- сокрытие средств субсидий, подлежащих возврату в областной бюджет, путем предоставления недостоверной отчетности главному распорядителю бюджетных средств.
Министерство финансов Свердловской области принимает однозначные решения требовать возврата в областной бюджет средств, направленных на оплату:
- невыполненных работ или завышенных объемов работ — в случае если отсутствует возможность или необходимость довыполнить работы;
- завышенной стоимости материалов и оборудования при фактическом использовании низкокачественных недорогих аналогов — в случае если отсутствует возможность заменить материалы (оборудование) (рисунок 1).
На практике зачастую возникает ситуация, когда устранить нарушение путем физического выполнения работ не представляется возможным или является нецелесообразным с экономической точки зрения. Именно в этих случаях единственной мерой принуждения является требование возврата неправомерно израсходованных средств.
Нарушения, устранение которых не влечет за собой требование возврата средств, включаются в представления. Необходимо уточнить, что в данном случае речь идет о нарушениях в финансово-бюджетной сфере, так как предписания по результатам контрольной деятельности в сфере закупок, осуществляемой в соответствии с полномочиями органа внутреннего финансового контроля, установленными частью 8 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ, имеют специфические требования к их составлению.
Как доказать факт оплаты невыполненных работ
Одним из видов повседневной работы ревизоров, не связанной на первый взгляд напрямую с применением представлений и предписаний, является сбор достоверной информации и первичных документов о фактах оплаты невыполненных работ (завышенных объемов работ).
Основным доказательством (как в судах, так и во внесудебном порядке) совершения подобных нарушений становятся правильно организованные и проведенные, а также соответствующе оформленные контрольные действия — визуальные осмотры и контрольные обмеры.
1 На этапе подготовки к проведению контрольного действия изучается объект строительства (капитального ремонта), принятые проектные решения, уточняются объемы выполненных и оплаченных работ. Осуществляется проверка (анализ) заключенных договоров, функций технического заказчика, ведения авторского надзора, наличия разрешительной документации, документов, подтверждающих объем и стоимость выполненных работ, соответствия проектной документации техническому заданию и техническим условиям, материалов проверок других контрольных органов, данных общего и специальных журналов учета выполненных работ, наличия и качества оформления исполнительной документации.
2 После изучения документации специалисты проводят предварительный осмотр (наблюдение) непосредственно на объекте, что позволяет заблаговременно определить спорные моменты, выявить отсутствие оплаченных материалов, оборудования, видов работ и пр.
3 Следующим этапом становится проведение самого контрольного действия, в котором обязательно участвуют представители заказчика и подрядной организации. Кроме того, и заказчику, и подрядчику предлагается самим проводить обмеры, применять собственные измерительные средства, давать пояснения.
Непосредственно при проведении визуального осмотра и контрольных обмеров для фиксации и документирования нарушений оформляется акт визуального осмотра. Приложением к акту визуального осмотра становятся фотоматериалы, письменные пояснения заказчика и подрядчика. Как правило, акт визуального осмотра содержит сведения, выражаемые в метрических единицах. Денежное выражение нарушений оформляется ведомостью пересчета стоимости работ (оборудования), материалов, которая подписывается представителями контрольного органа, заказчика и подрядчика, привлеченными специалистами.
Алгоритм подготовки представлений и предписаний
Даже правильная квалификация нарушений и достаточный объем документов, подтверждающих факт нарушения, могут быть оспорены представителем объекта контроля в случае некачественно подготовленных материалов реализации, в первую очередь преставлений и предписаний. Для регламентации действий ревизоров мы разработали алгоритм подготовки указанных документов, их согласования и вручения объекту контроля (рисунок 2).
Возмещение ущерба казенными учреждениями
Уже на стадии подготовки акта контрольного мероприятия производится оценка каждого из выявленных нарушений и принимается предварительное решение о включении нарушения в представление или предписание. Форма и иные обязательные реквизиты предписаний практически одинаковы у всех органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Вместе с тем практика указания в предписании сроков исполнения и способов возврата средств в бюджет может быть различна. Одним из условий, предъявляемых к содержанию предписания, является его исполнимость. Это условие обеспечивает соблюдение прав и законных интересов объекта контроля, поскольку за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность. В связи с этим отдельно отметим требования, предъявляемые к казенным учреждениям Свердловской области.
Исходя из статей 70 и 221 Бюджетного кодекса в сметах казенных учреждений не может быть предусмотрено такое направление расходования средств, как расходы на возмещение ущерба, в связи с чем возмещение средств, использованных указанными учреждениями с нарушениями бюджетного законодательства, должно осуществляться или обеспечиваться лицом (лицами), допустившим (допустившими) указанное нарушение. Поэтому при подготовке предписаний казенным учреждениям указывается требование о принятии мер по возмещению ущерба в установленном порядке. В зависимости от нарушения казенное учреждение принимает меры по взысканию средств либо с подрядчиков (поставщиков), либо с виновных лиц.
Способы возмещения ущерба, причиненного нарушениями бюджетного законодательства, не установлены Бюджетным кодексом. По нарушениям, связанным с оплатой невыполненных работ, заменой оборудования, региональный Минфин применяет следующую практику. В ходе контрольного мероприятия ревизоры уточняют возможность выполнения работ и поставки оборудования, в том числе изучают информацию о финансовом положении подрядчика и поставщика, наличии гарантийных писем. В случае если работы могут быть выполнены, а оборудование и материалы поставлены, принимается решение о возмещении ущерба путем выполнения работ, поставки оборудования и материалов и данное требование включается в предписание. При этом в предписаниях также указывается, что объектом контроля должны быть предоставлены документы, подтверждающие выполнение работ, или, если работы не будут выполнены, документы, подтверждающие перечисление средств в областной бюджет. По результатам предоставления отчетов о выполнении работ в обязательном порядке проводится контрольное мероприятие по проверке исполнения предписания (проводятся визуальные осмотры и контрольные замеры).
Так как нарушения при оплате работ и оборудования выявляются в основном по объектам строительства (капитального ремонта), предусмотренным государственными программами Свердловской области, требования о возмещении средств путем выполнения работ, поставки материалов и оборудования позволяют обеспечить выполнение программных мероприятий.
Сроки исполнения предписаний
Сроки исполнения предписаний также не установлены Бюджетным кодексом. Но в соответствии с действующим указом Президента РФ от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» срок возмещения средств, израсходованных незаконно или не по целевому назначению, по предписаниям органов государственного финансового контроля составляет один месяц после выявления указанных нарушений. Учитывая сроки, предусмотренные для направления уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, Министерство финансов Свердловской области в своих предписаниях устанавливает 60 календарных дней. Данный подход обусловлен тем, что в соответствии со статьей 306.2 Бюджетного кодекса при выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет финансовому органу не позднее 60 календарных дней после дня окончания проверки (ревизии) уведомление о применении бюджетных мер принуждения. При внесении в предписание требования о выполнении работ, поставке оборудования (если нарушение не было квалифицировано как бюджетное нарушение) срок исполнения предписания назначается в зависимости от возможности выполнения работ в определенное время года, гарантий подрядчиков и поставщиков (как правило, он составляет от двух до шести месяцев).
В случае невыполнения в течение 60 календарных дней требований предписания о возмещении средств межбюджетных трансфертов по фактам нецелевого использования бюджетных средств (в основном это оплата невыполненных работ, отсутствующего оборудования и материалов по контрактам, исполнение которых завершено) орган внутреннего финансового контроля Министерства финансов Свердловской области направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения. Таким образом, в случае если предписание контрольного органа по возмещению средств, израсходованных нецелевым образом, получателями межбюджетных трансфертов не выполнено, автоматически начинает работать механизм применения бюджетных мер принуждения.
В настоящее время преимущественно применяется мера по приостановлению предоставления межбюджетных трансфертов, которая позволяет обеспечить возмещение средств, израсходованных с нарушениями.
Есть результат
За 2017 год Министерство финансов Свердловской области при осуществлении функций органа внутреннего государственного финансового контроля вынесло 62 предписания о возмещении средств, израсходованных с нарушениями бюджетного законодательства, на сумму более 287 миллионов рублей.
По результатам контроля за исполнением вынесенных предписаний в бюджет Свердловской области возмещено 105,9 миллиона рублей (по предписаниям 2017 года — 53,6 миллиона), выполнено работ на сумму более 330 миллионов рублей (по предписаниям 2017 года — более 199 миллионов).
Отмечу, что не все объекты контроля согласны с требованиями предписаний. Вместе с тем количество оспоренных предписаний из года в год уменьшается. Так, если в годах в судах оспорено восемь предписаний (требования всех оспоренных предписаний признаны законными), то в 2017 году оспорено всего три. При этом в прошедшем году по двум предписаниям суды вынесли решения о законности требований контролеров, по одному — материалы пока находятся на рассмотрении.
Также практически исключены случаи нарушения сроков исполнения предписаний. Так, за неисполнение предписаний годов в соответствии с частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ к административной ответственности привлечено девять и семь должностных лиц соответственно. В 2017 году предписания исполняются в установленные сроки.
Исполнению предписаний и снижению фактов их оспаривания во многом способствует практика проведения Министерством финансов совещаний с руководителями объектов контроля, представителями главных распорядителей бюджетных средств по итогам каждого контрольного мероприятия. На совещаниях подводятся итоги контрольного мероприятия, разбираются причины выявленных нарушений, рассматриваются возражения, вручаются предписания и представления. В некоторых случаях принимается решение об установлении сроков выполнения предписания более 60 календарных дней.
Так как обеспечение контроля за использованием межбюджетных трансфертов, за деятельностью подведомственных учреждений является полномочием главных распорядителей средств областного бюджета, то информация о выявленных в учреждениях нарушениях направляется соответствующим главным распорядителям бюджетных средств.
Главные распорядители также контролируют возмещение причиненного ущерба, принимают меры по его недопущению и направляют в контрольный орган сведения о принятых мерах.
Нормы закона
Как следует из Бюджетного кодекса, представления обязательны для рассмотрения и содержат требования о принятии мер по устранению причин и условий нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета.
Предписания являются обязательными для исполнения и содержат требования об устранении нарушений и (или) требования о возмещении причиненного ущерба соответствующему бюджету.
Например
Рассмотрим пример применения системы предписаний для исключения фактов излишних расходов регионального бюджета. Автономные и бюджетные учреждения практиковали предоставление недостоверных отчетов об исполнении государственного задания, что позволяло оставлять в их распоряжении значительные средства субсидий. Надо отметить, что учреждения не допускали незаконного использования этих средств, но расходовали не заработанные ими деньги. Только тщательное изучение первичной документации, точные расчеты объема неисполнения государственного задания позволили ревизорам устанавливать реальный размер субсидии, подлежащей возврату в областной бюджет. В настоящее время нарушения, связанные с невозвратом в областной бюджет средств субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, постепенно сводятся к минимуму. Таким образом, внесение предписаний сыграло еще и профилактическую роль, практически исключив в 2017 году нарушения подобного типа.
Важно
Зачастую возникает необходимость привлечения специалистов, обладающих специальной квалификацией, имеющих допуски (лицензии) на проведение инструментального и лабораторного контроля (например, привлечение специалистов к процедуре кернения покрытия автодорог позволяет не только правильно отобрать образец керна, но и получить квалифицированное заключение о составе, размере, материале образца). Оценка выполнения объемов скрытых работ не обходится без сотрудников строительного надзора.
4 решения о применении бюджетных мер принуждения было принято финансовым органом Свердловской области в 2017 году, за годы таких решений было 13
Внимание
Совершенствование практики документирования нарушений, дифференцированный подход к способам и срокам возмещения средств, израсходованных с нарушениями, позволяют добиться практически стопроцентного исполнения требований предписаний.
Просим поддержать наше предложение
Федеральное законодательство утверждает разные механизмы применения представлений и предписаний для контрольно-счетных органов. Так, в соответствии с Федеральным законом № 41‑ФЗ по результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ вправе направить руководителям объектов аудита (контроля) представления для принятия мер по устранению выявленных недостатков и нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства РФ. И только в случаях невыполнения представлений руководителям объектов аудита (контроля) могут быть направлены обязательные для выполнения предписания. Таким образом, внесение объектам контроля представлений и предписаний носит последовательный характер: сначала представление, а в случае его неисполнения — предписание с теми же требованиями (принятие мер по устранению нарушений, возмещение ущерба, привлечение к ответственности виновных лиц). Существенный момент — рассматриваемые нормы являются диспозитивными для Счетной палаты РФ — она «вправе направить представление (предписание)».
Конструкция подобной нормы Бюджетного кодекса носит императивный характер — направление объектам контроля представления и (или) предписания является обязанностью органов внутреннего государственного финансового контроля. Соответственно, удобная для применения в практической деятельности форма последовательного внесения сначала представления, а затем, в случае его неисполнения, предписания с тем же набором требований оказалась недоступной для органов внутреннего финансового контроля.
Учитывая законодательную формулу и положительный опыт Счетной палаты РФ по порядку вынесения представлений и предписаний в последовательной форме, мы предлагаем Министерству финансов РФ, Федеральному казначейству, органам внутреннего государственного финансового контроля субъектов РФ поддержать наше предложение внести изменения в Бюджетный кодекс в части регламентации аналогичного порядка направления представлений и предписаний.