Государственный аудит исполнения местных бюджетов
Понятие, объекты и задачи аудита выполнения местных бюджетов
Государственный аудит исполнения местных бюджетов (аудит выполнения бюджета) — это форма государственного финансового контроля, направленная на выявление причин, препятствующих эффективному формированию и исполнению местных бюджетов, а также разработка предложений по устранению таких причин.
Объектами государственного аудита выполнения бюджета являются местные бюджеты.
Согласно ст. 5 Бюджетного кодекса Украины и местными бюджетами определяются бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты, бюджеты районов в городах и бюджеты местного самоуправления, бюджеты территориальных общин (сел, поселков, городов и их объединений)1.
Основные задачи государственного аудита выполнения бюджета:
— оценки формирования и уровня исполнения местного бюджета;
— установление причин, негативно влияющих на исполнение местного бюджета;
— определение путей совершенствования управления бюджетными средствами, государственным и коммунальным имуществом, в том числе возможности увеличения доходов бюджета.
Методика проведения аудита выполнения местных бюджетов
Государственный аудит эффективности выполнения местного бюджета проводится согласно планам контрольно-ревизионной работы, которые составляются и утверждаются в соответствии с Порядком планирования контрольно-ревизионной работы органами государственной контрольно-ревизионной службы, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 8 августа 2001 г. №955′. Отбор местных бюджетов в отношении которых масс проводится государственный финансовый аудит, осуществляется в соответствии с критериями Положения о планировании контрольно-ревизионной работы органами государственной контрольно-ревизионной службы, утвержденного приказом Главкру Украины от 26 октября 2005 г. № 3192.
Аудит исполнения бюджета, как правило, начинается одновременно с ревизией текущего счета, выбранного для исследования местного бюджета. Перед началом этого аудита (не позднее, чем за 10 календарных дней до даты его проведения) соответствующему органу местного самоуправления и местной государственной администрации направляется уведомление о его проведении.
Осуществляя аудит исполнения бюджета, аудиторы выбирают и применяют приемы и процедуры, соответствующие конкретным обстоятельствам и дают возможность получать достаточные, реальные и необходимые доказательства, которые мотивировано подкрепляют или опровергают их взгляды и выводы.
На рис. 10.1 представлены приемы и процедуры, которые аудиторы применяют во время государственного аудита эффективности выполнения местного бюджета.
В процессе аудита исполнения бюджета осуществляется сбор данных от органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций относительно факторов, влияющих на формирование доходов местного бюджета, использования бюджетных средств, государственного и коммунального имущества.
Рис. 10.1. в Приемы и процедуры, осуществляемые государственным аудитором во время проведения государственного аудита выполнения бюджета
Процесс сбора у органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций соответствующих данных осуществляется путем направления запросов в их адрес, а в участников бюджетного процесса — также по месту их непосредственного нахождения.
Для сбора данных по местонахождению участника бюджетного процесса должностному лицу органа ГКРС выдается направление установленного образца, подписанное руководителем соответствующего органа ГКРС и скреплено печатью этого органа. Должностное лицо это направление обязано предъявить руководителю участника бюджетного процесса.
Процесс аудита исполнения бюджета состоит из следующих основных этапов:
I. Предварительный аудит.
II. Проведения аудита.
III. Реализация результатов аудита.
Предварительный аудит (этап) включает в себя сбор фоновой информации, то есть информации, характеризующей исследуемый бюджет, оценку исполнения бюджета, определение рисков в формировании и исполнении бюджета, обеспечении эффективного использования средств бюджета и завершается составлением программы аудита. На рис. 10.2 представлена последовательность сбора фоновой информации.
Цель сбора фоновой информации — обеспечение формирования общего состояния исследуемого бюджета.
Источниками фоновой информации являются формы годовых отчетов о выполнения исследуемого бюджета, программы социально-экономического и культурного развития территорий и отчеты об их исполнении, статистическая отчетность, данные органов ГКРС относительно базы подконтрольных объектов, материалы средств массовой информации.
Оценка состояния выполнения исследуемого бюджета предоставляется на основании сравнения фактически выполненных и запланированных объемов доходов и расходов бюджета.
Анализ выполнения утвержденных объемов доходов целесообразно осуществить по таким видам, как налоговые и неналоговые поступления, доходы от операций с капиталом и трансферты, относительно их доли в общем объеме поступлений и темпов роста в исследуемый период.
Рис. 10.2. в Процесс сбора фоновой информации об исследуемом бюджет
Анализ исполнения расходов бюджета целесообразно проводить отдельно по общему и специальным фондами, при этом целесообразно провести сравнение утвержденных объемов расходов с потребностью в бюджетных средствах.
На основании фоновой информации и оценки состояния исполнения местного бюджета определяется проблема аудита.
Проблемой аудита могут быть вопросы: имеются Ли резервы увеличения ресурсной базы бюджета для последующего их направления на удовлетворение потребностей территориальной громады?
Почему не выполнено запланированных задач за доходной частью бюджета?
Почему при выполнении запланированных объемов доходов местного бюджета не выполнены запланированные расходы?
На основании собранной информации определяются рисковые направления в формировании и выполнении исследуемого бюджета (в зависимости от источников доходов, направлений использования бюджетных средств, государственного и коммунального имущества и тому подобное), на основании чего формулируются возможные (вероятные) причины просчетов в формировании ресурсной базы самоуправляющейся территории и/ или ее неэффективного использования, то есть гипотезы аудита.
Гипотезы могут касаться:
— общих проблем бюджетного процесса;
— просчетов в формировании ресурсной базы;
— необеспечение эффективного использования бюджетных средств и муниципального имущества;
— проблем и просчетов в системе внутреннего контроля.
По результатам проведенной работы разрабатывается программа аудита. Целью разработки программы является определение мероприятий, которые необходимо выполнить во время проведения аудита исполнения бюджета, и предоставления детальной инструкции по работе.
В программу аудита целесообразно составление таблиц, анкет и т. п. для упрощения процесса сбора и обобщения информации.
Программа аудита, как правило, согласовывается с руководителем органа местного самоуправления и/или местной государственной администрации, исполнительного органа соответствующего совета.
Проведение аудита выполнения бюджета (II этап) состоит из следующих стадий:
— сбор данных, их обобщение и анализ с целью доказательства определенных гипотез или исследования возможных вопросов программы аудита;
— подготовка выводов и предложений, реализация которых повысила бы уровень эффективности использования государственных ресурсов;
— подготовка аудиторского отчета и обсуждения результатов аудита.
При выполнении i И II этапов аудита целесообразно направить запросы в органы власти, предприятий, учреждений и организаций по получению необходимых для доказательства гипотез данных. Например, целесообразно получить данные органов государственной налоговой службы о налоговой задолженности из исследуемого бюджета (по источникам поступлений и крупнейшими неплательщиками), количества зарегистрированных договоров аренды земли, водоемов (для сравнения с данными органов по вопросам земельных ресурсов), ставок местных налогов и сборов, предоставленных льгот по уплате налогов и сборов в этот бюджет и тому подобное. Целесообразным также является получение от органов местного самоуправления данных о существующей коммунальной собственности, состояния выплаты заработной платы в регионе и тому подобное.
В табл. 10.1 представлены основные вопросы исследования проблем аудита исполнения бюджета отдельно по доходной и расходной частями.
После исследования доходной и расходной частей бюджета необходимо оценить влияние состояния финансовой дисциплины на выполнения исследуемого бюджета.
в Частности, целесообразно получить данные от органов государственной налоговой службы относительно объемов доначислений в местный бюджет, органов Государственного казначейства относительно количества отказов распорядителям бюджетных средств в оплате счетов и причин этого. По результатам проведенных органами ГКРС контрольных мероприятий целесообразно определить объемы незаконного, нецелевого (форма 1-КР) и неэффективного использования бюджетных средств (кроме нарушений, что приводились при анализе доходной и расходной части), провести анализ состояния возмещения убытков в установленных нарушениях.
Приведенная информация должна дать возможность определить слабые звенья в организации внутреннего контроля.
На всех этапах проведения аудита выполнения бюджета желательным является проведение совещаний, обсуждений, обменов мнениями и т. п. с представителями органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций для получения различных взглядов на существующие проблемы исследуемого бюджета.
Таблица 10.1. Основные вопросы исследования проблем аудита исполнения бюджета
Примерные вопросы
Методы сбора данных
Источники информации
Проблемы в исполнении доходной части местного бюджета
1) Исследовать степень соответствия утвержденных и уточненных показателей бюджета расчетным показателям Министерства финансов, прогнозным показателям органов Государственной налоговой администрации (в целом по видам поступлений), обоснованность таких отклонений и их влияние на состояние выполнения поступлений в бюджет;
2) определить возможные причины невыполнения (значительного перевыполнения) утвержденных и уточненных объемов отдельных видов поступлений;
3) определить, правильно ли установлен состав доходов местного бюджета, то есть не учтены без оснований в доходы бюджета поступления, которые принадлежат бюджетам других уровней;
4) оценить влияние льгот, предоставленных органом местного самоуправления субъектам хозяйствования по уплате налогов, сборов и т. п, на выполнение доходной части бюджета. Необходимо исследовать, было определено целевое направление средств, высвобождаемых при предоставлении таких льгот, их фактическое использование субъектами хозяйствования;
5) определиться о наличии фактов списание займов, которые предоставлялись из местного бюджета, не учитываются в составе поступлений бюджета займов, которые должны быть возвращены;
— почтовые и телефонные опросы
— Нормативно-правовые акты, в том числе внутренние нормативные документы, регламентирующие деятельность распорядителей средств местного бюджета;
— стратегический план (долгосрочная/ среднесрочная программа);
— сметы, планы ассигнований; порядок прохождения
и использование бюджетных средств;
— порядок отчетности о результатах;
— материалы внутреннего и внешнего контроля;
и статистическая отчетность;
— внутриведомственные годовые отчеты по сфере деятельности
6) провести сравнение данных налоговых органов о зарегистрированных плательщиков арендной платы за землю и органов землеустройства в отношении заключенных договоров аренды земли для предоставления заключения относительно полноты охвата контролем арендаторов земельных ресурсов;
7) проанализировать состояние отчуждения имущества и земельных участков несельскохозяйственного назначения, относящихся к коммунальной собственности, состояния расчетов по этим операциям, применение конкурсных принципов при осуществлении отчуждения;
8) исследовать состояние организации учета муниципального имущества, расчетов и оплаты его использования, в том числе своевременность расчетов, начисление штрафных санкций
за нарушение условий договоров, соответствие установленных ставок арендной платы коммерческим расценкам. Сделать сравнение доходных поступлений от аренды коммунального имущества с расходами на содержание этого имущества, в частности на проведение ремонтов и др.;
9) проанализировать соответствие и периодичность изменения цен (тарифов), установленных на услуги, которые предоставляются бюджетными учреждениями и коммунальными предприятиями, затратам на их предоставление, обсчитать потери (недопоступления) в бюджет по этой причине;
10) проанализировать практику установления местным органом самоуправления в пределах законодательства дополнительных налогов
и сборов, соответствие ставок действующих налогов и сборов максимально определенному размеру, проведение расчета возможных дополнительных поступлений в бюджет;
11) исследовать методику разработки, утверждения и взимания ставок единого налога для субъектов предпринимательской деятельности — физических лиц
Проблемы в исполнении расходной части местного бюджета
1) Провести анализ формирования показателей местного бюджета, в том числе по бюджетным отраслям и по кодам экономической классификации расходов бюджета, на мероприятия, которые не предусмотрены расчетными показателями Министерства финансов, на предмет соответствия выделенных ассигнований потребностям;
2) проанализировать обоснованность выводов при внесении изменений в бюджет, как этого требует законодательство;
3) проанализировать пропорциональность обеспечения ассигнованиями главных распорядителей средств местного бюджета, состоянии погашения предоставленных кредитов, обоснование направлений расходования средств резервного фонда;
4) определить, были возможности направить расходы специального фонда бюджета на покрытие обязательств, взятых по общему фонду бюджета, осуществлялось такое направление;
5) определить причины образования свободных остатков средств на счетах бюджета и проанализировать направления их использования в следующем бюджетном году;
6) проанализировать состояние дебиторской и кредиторской задолженности бюджетных учреждений, в том числе и не бюджетной, за главными распорядителями бюджетных средств и кодами экономической классификации расходов бюджета, состояние претензионной работы по уменьшению объемов дебиторской задолженности, наличие случаев списания;
— Нормативно-правовые акты, в том числе внутренние нормативные документы, регламентирующие деятельность распорядителей средств местного бюджета;
— стратегический план (долгосрочный/средне-срочная программа);
— сметы, планы ассигнований;
и использование бюджетных средств;
— порядок отчетности о результатах;
— материалы внутреннего и внешнего контроля;
и статистическая отчетность;
— внутриведомственные годовые отчеты по сфере деятельности
7) проанализировать потребность и состояние поступления дотаций и субвенций из Государственного бюджета, предоставление и погашение краткосрочных займов, предоставления дотаций и субвенций местным бюджетам низших уровней, состояние взаимных расчетов с бюджетами нижестоящего уровня;
8) осуществить анализ обеспечения органом местного самоуправления неизменности назначений по защищенным статьям расходов местного бюджета;
9) в случае наличия, обобщить факты осуществления расходов на содержание учреждений, которые имеют или могут финансироваться
из бюджетов других уровней, других источников;
10) проанализировать целесообразность предоставления средств
на кредитование предпринимательской деятельности и другие первоочередные расходы;
11) по результатам предыдущих ревизий обсчитать объем средств, направленный бюджетными учреждениями на закупку товаров сверх потребности (без надобности), в долгосрочную дебиторскую задолженность
— Нормативно-правовые акты, в том числе внутренние нормативные документы, регламентирующие деятельность распорядителей средств местного бюджета;
— стратегический план (долгосрочный/средне-срочная программа);
— сметы, планы ассигнований;
и использование бюджетных средств;
— порядок отчетности о результатах;
— материалы внутреннего и внешнего контроля;
и статистическая отчетность;
— внутриведомственные годовые отчеты по сфере деятельности
Оформление и реализация результатов аудита
Результаты аудита выполнения бюджета отражаются в аудиторском отчете.
Аудиторский отчет должен содержать разделы:
— общей характеристики, оценки состояния выполнения исследуемого бюджета и определение проблемы аудита;
— наличия причин существования проблем в исполнении бюджета вследствие некачественного наполнения его доходной части с наведением резервов (источников и объема) ее увеличение и неэффективное использование бюджетных средств и имущества с указанием объема резервов;
— предложений для совершенствования процесса формирования и использования ресурсов местного бюджета.
Аудиторский отчет должен исключать возможность двоякой трактовки и нечеткость и содержать только ту информацию, которая получена из компетентных источников, является объективной и обеспечена надежными и достоверными доказательствами.
Информация аудиторского отчета должна быть понятной и конструктивной, предложения — короткими и четкими. Отчет не должен содержать каких-либо обвинений по поводу нарушений, ошибок или несоответствий.
По возможности информацию целесообразно представлять в виде таблиц, диаграмм, графиков. Рабочие материалы, подтверждающие установленные факты, могут быть оформлены как приложения к отчету.
При ссылке на документы, статистические, бухгалтерские, аналитические данные целесообразно в тексте аудиторского отчета указывать источники информации. С целью незагромадження текстовой части аудиторского отчета ссылки на источники информации в тексте целесообразно обозначать цифрами, соответствующими порядковому номеру использованных документов, приведенном в перечне, который является приложением к аудиторскому отчету.
По результатам проведения аудитов выполнения отдельных (индивидуальных) бюджетов на определенной территории (например, района или области) готовится общий аудиторский отчет.
Проект аудиторского отчета передается для обсуждения руководителю местного органа исполнительной власти и/или органа местного самоуправления, а также руководителю финансового органа соответствующего органа власти. Не исключено, что оценка состояния выполнения исследуемого бюджета и определены причины неэффективного использования государственных ресурсов могут стать предметом дискуссии, по результатам которой конструктивные замечания должны быть учтены. Результаты обсуждения проекта отчета могут быть оформлены в виде протокола.
Реализация материалов аудита выполнения бюджета может осуществляться вместе с материалами комплексной ревизии исполнения этого бюджета.
Аудиторский отчет исполнения бюджета может выноситься на рассмотрение коллегии местной государственной администрации и/или сессии соответствующего совета, а в случае проведения аудита исполнения бюджета области и Минфина.
Орган ГКРС осуществляет мониторинг и учет состояния внедрения отраженных в аудиторском отчете предложений.
Решение об обнародовании аудиторского отчета принимается руководством органа ГКРС, проводивший аудит исполнения бюджета.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»
Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Курдюмов Александр Васильевич, Измоденов Андрей Константинович
В статье рассматривается термин «государственный аудит эффективности исполнения бюджета », дается его авторское определение, формулируется предмет государственного аудита эффективности исполнения бюджета . Обоснованы правомерность применения данного термина, возможность и необходимость осуществления данного аудита органами внешнего государственного финансового контроля при оценке исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Курдюмов Александр Васильевич, Измоденов Андрей Константинович
STATE AUDIT OF BUDGET PERFORMANCE
The article considers the term «state audit of the efficiency of budget execution», gives its author's definition, formulates the subject of the state audit of the efficiency of budget execution. The validity of the use of this term, the possibility and necessity of carrying out this audit by the bodies of external state financial control when assessing the implementation of the budgets of the budget system of the Russian Federation are justified.
Текст научной работы на тему «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА»
Аудиторские ведомости. 2021. № 4. С. 66 — 71. Audit journal. 2021;(4): 66 — 71.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
Научная статья УДК 338.2
doi: 10.24411/1727-8058-2021-4-66-71 NIION: 2017-0074-4/21-010 MOSURED: 77/27-021-2021-04-210
Государственный аудит эффективности исполнения бюджета
Александр Васильевич Курдюмов1, Андрей Константинович Измоденов2
11 2 Уральский государственный экономический университет, Екатеринбург, Россия
Аннотация. В статье рассматривается термин «государственный аудит эффективности исполнения бюджета», дается его авторское определение, формулируется предмет государственного аудита эффективности исполнения бюджета. Обоснованы правомерность применения данного термина, возможность и необходимость осуществления данного аудита органами внешнего государственного финансового контроля при оценке исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Ключевые слова: государственный аудит, аудит эффективности, исполнение бюджета, бюджетный процесс, органы внешнего государственного финансового контроля
Для цитирования: Курдюмов А.В., Измоденов А.К. Государственный аудит эффективности исполнения бюджета // Аудиторские ведомости. 2021. № 4. С. 66 — 71. doi: 10.24411/1727-8058-2021-4-66-71.
STATE FINANCIAL CONTROL
State audit of budget performance
Alexander V. Kurdyumov1, Andrey K. Izmodenov2
1,2 Ural State University of Economics, Ekaterinburg, Russia
Abstract. The article considers the term «state audit of the efficiency of budget execution», gives its author's definition, formulates the subject of the state audit of the efficiency of budget execution. The validity of the use of this term, the possibility and necessity of carrying out this audit by the bodies of external state financial control when assessing the implementation of the budgets of the budget system of the Russian Federation are justified.
Keywords: state audit, efficiency audit, budget execution, budget process, external state financial control bodies
For citation: Kurdyumov A.V., Izmodenov A.K. State audit of budget performance // Auditorskiye vedo-mosti = Audit journal. 2021;(4): 66-71. doi: 10.24411/1727-8058-2021-4-66-71 (In Russ.)
Понятие «государственный аудит эффективности исполнения бюджета» в российском законодательстве отсутствует. Не встречается такая формулировка и в современных научных исследованиях, в международных стандартах высших органов аудита 155Л1, в российских законах, регулирующих осуществление государственного финансового контроля и аудита.
© Курдюмов А.В., Измоденов А.К., 2021
В международных документах, в частности, в стандартах 155Л1 Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ), используется понятие «аудит эффективности» без указания конкретного предмета аудита эффективности. При этом в стандартах указывается, что предметом аудита эффективности могут быть конкретные программы, системы, организации или фонды. Определяется, что
аудит эффективности имеет основной целью выявить, соответствуют ли действия, программы и институты принципам экономии, эффективности и результативности и есть ли дополнительные возможности для их совершенствования [10].
Таким образом, сфера применения аудита эффективности достаточно широка и охватывает оценку как эффективности использования государственных ресурсов, так и деятельности исполнительных органов государственной власти по управлению всеми ресурсами, имеющимися в государстве. Таково понятие аудита эффективности в широком смысле.
Но можно рассматривать аудит эффективности в более узком плане, как аудит эффективности использования средств соответствующих бюджетов. Так, С.Н. Рябухин применяет понятие функционально ориентированного аудита, который связан с оценкой результативности и экономичности использования бюджетных ресурсов, с определением уровня достижения конкретных целей при реализации государственных программ [9, с. 26].
Для определения предмета аудита эффективности он использует термин «государственные ресурсы», понимая под этим все финансовые и иные ресурсы государства, используемые для достижения поставленных социально-экономических целей, для выполнения государственных функций. Данный автор считает, что совокупность этих ресурсов включает средства федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, средства государственных внебюджетных фондов, федеральную собственность, государственные заимствования и государственные гарантии, государственные кредиты и иные ресурсы[9, с. 71].
А.Н. Саунин рассматривает аудит эффективности как составную часть государственного финансового контроля. Предметом аудита эффективности он предлагает считать все финансовые и иные ресурсы государства, определяя их термином «государственные средства». Таким образом, по его мнению, аудит эффективности заключается в проведении аудита эффективности использования государственных средств, включающего оценку экономичности, продуктивности и результативности формирования и использования государственных средств в процессе осуществления последующего государственного финансового контроля [7, с. 55].
Более широко определяет предмет аудита эффективности В.А. Жуков. Он считает, что аудит эффективности может применяться не только для анализа эффективности использования бюджетных расходов, но и для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти по исполнению бюджета [2, с. 24].
Ю.М. Воронин анализирует аудит эффективности как составную часть внешнего аудита бюджета, видит возможность применения данного инструмента для оценки эффективности исполнения как доходной, так и расходной частей бюджета, а также эффективности налогового администрирования [1, с. 159].
Позиция О.С. Сухарева о бюджетной эффективности включает зависимость системы государственного финансового контроля, которая выражает качественное значение. Автор обращает внимание на аспект рациональности использования бюджетных средств, приносящих максимальное достижение поставленных целей, а не структурный анализ бюджета (доход/расход) [8].
В рамках проведения аудита эффективности использования бюджетных средств Е.А. Казанцева считает целесообразным в содержательной части отражать их экономность и результативность [5, с. 91; 6, с. 73].
Таким образом, некоторые авторы считают возможным применение аудита эффективности не только для определения эффективности использования государственных ресурсов, в частности бюджетных средств, но и для анализа эффективности исполнения бюджета, включая как его расходную часть, так и поступающие доходы.
Возможность применения аудита эффективности к анализу эффективности исполнения бюджета наиболее глубоко исследована авторами данных статей [3, с. 19; 4, с.126].
Теоретические разработки в части аудита эффективности исполнения бюджета не нашли отражения в Бюджетном кодексе РФ, ст. 157 которого относит к бюджетным полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств.
Из данной нормы следуют два важных вывода:
1) Бюджетный кодекс РФ относит полномочия по осуществлению аудита эффективности к полномочиям органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля — Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований;
2) устанавливает, что аудит эффективности направлен на определение экономности и результативности использования бюджетных средств. Тем самым проведение аудита эффективности способствует реализации одного из принципов бюджетной системы, определенных в ст. 34 Бюджетного кодекса РФ, — принципа эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны обеспечить экономность (достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств) и результативность (достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств).
Таким образом, Бюджетный кодекс РФ определил, что предметом аудита эффективности является только использование бюджетных средств, при этом не предполагается проведение аудита эффективности других параметров исполнения бюджета.
В Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» правовое регулирование аудита эффективности имеет более широкие рамки, чем в Бюджетном кодексе РФ.
В ст. 21 данного Федерального закона определено, что Счетная палата РФ, в частности, осуществляет государственный аудит (контроль):
• эффективности использования государственных займов и кредитов от кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
• эффективности предоставления и реализации государственных гарантий;
• эффективности размещения средств федерального бюджета в банках и иных кредитных организациях;
• эффективности предоставления средств федерального бюджета иностранным го-
сударствам и (или) иностранным юридическим лицам;
• эффективности предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета.
Таким образом, в Законе о Счетной палате РФ определяется, что Счетная палата обладает довольно широкими полномочиями по проведению аудита эффективности, уполномочена проводить аудит не только эффективности использования бюджетных средств, но также аудит эффективности:
• использования государственной собственности;
• предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ;
• федеральных инновационных проектов;
• предоставления и реализации государственных гарантий;
• предоставления бюджетных кредитов;
• размещения средств федерального бюджета в кредитных организациях.
Проведение аудита эффективности Счетной палатой РФ регулируется стандартом СГА 104 «Аудит эффективности». Данный стандарт предусматривает проведение аудита эффективности в качестве отдельного контрольного мероприятия, а также для определения эффективности использования средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в процессе последующего контроля исполнения этих бюджетов. В процессе проведения аудита эффективности предусматривается определение эффективности порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, оценки эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, порядка использования государственных займов и кредитов [11].
Уточнение полномочий Счетной палаты РФ по проведению аудита эффективности при последующем аудите исполнения федерального бюджета происходит в стандарте СГА 203 «Последующий контроль за исполнением федерального бюджета». В данном стандарте сформулированы следующие задачи последующего контроля за исполнением федерального бюджета:
• оценка эффективности администрирования доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета;
• установление законности, целевого, результативного и эффективного использования средств федерального бюджета;
• проверка эффективности управления и распоряжения федеральной собственностью;
• проверка и анализ эффективности внутреннего финансового аудита.
При проведении внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется также анализ исполнения государственных программ Российской Федерации, в ходе которого проводится оценка эффективности госпрограмм [12].
Приведенные положения позволяют сделать вывод, что в процессе контроля за результатами исполнения федерального бюджета проводится аудит эффективности не только использования бюджетных средств, но и аудит эффективности государственных программ, администрирования доходов, управления и распоряжения собственностью, предоставления бюджетных кредитов и государственных гарантий и т.д. Поскольку данный аудит эффективности осуществляется государственными органами, можно вести речь о государственном аудите эффективности исполнения бюджета.
Таким образом, государственный аудит эффективности исполнения бюджета можно определить как аудит эффективности использования бюджетных средств, а также эффективности исполнения других показателей бюджета, осуществляемый органами внешнего государственного финансового контроля на заключительной стадии бюджетного процесса.
Следует отметить, что возможность осуществления государственного аудита эффективности исполнения бюджета содержится только в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность Счетной палаты РФ. В Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» вообще отсутствует понятие аудита эффективности.
Однако в ст. 9 этого Закона среди полномочий контрольно-счетных органов субъектов
РФ и муниципальных образований обозначены полномочия по контролю за эффективностью, анализу и оценке эффективности.
В полномочия контрольно-счетных органов субъектов РФ включены такие полномочия, как:
• организация и осуществление контроля эффективностью использования средств бюджета субъекта РФ, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
• оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации;
• контроль за эффективностью использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта РФ местным бюджетам.
Аналогичные полномочия закреплены и за контрольно-счетными органами муниципальных образований в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Приведенные нормы Федерального закона № 6-ФЗ позволяют сделать вывод, что аудит эффективности вполне может применяться контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований. По результатам финансового года эти органы могут осуществлять государственный (муниципальный) аудит эффективности исполнения бюджета.
Анализируя термин «государственный (муниципальный) аудит эффективности исполнения бюджета», следует отметить его основные особенности.
1. Бюджет в данном случае следует толковать в широком смысле — не только как федеральный бюджет, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты.
2. Государственный аудит эффективности исполнения бюджета осуществляется государственными органами. На федеральном уровне — это Счетная палата РФ. На уровне субъектов РФ аналогичными полномочиями, правда, не в полной мере обладают контрольно-счетные
органы субъектов РФ, в муниципальных образованиях муниципальный аудит осуществляют контрольно-счетные органы муниципальных образований.
3. Проанализировать, насколько эффективно исполнен бюджет, выполнены все бюджетные показатели, возможно только после окончания финансового года. Таким образом, аудит эффективности исполнения бюджета можно осуществить только в рамках процесса последующего государственного финансового контроля и анализа результатов исполнения бюджета.
4. Исполнение бюджета происходит не только по расходам, но и по доходам, источникам финансирования дефицита бюджета, объему государственных заимствований и другим показателям. Следовательно, эффективное исполнение бюджета предполагает:
• эффективное использование бюджетных средств;
• эффективную налоговую политику и администрирование доходов, в том числе от использования государственного имущества;
• эффективную долговую политику и управление государственным долгом;
• эффективное управление размещением временно свободных средств;
• эффективное управление межбюджетными трансфертами;
• эффективное функционирование органов исполнительной власти, других участников бюджетного процесса, осуществляющих исполнение бюджета по всем показателям.
Из этого следует, что предметом государственного аудита эффективности исполнения бюджета должно стать не только использование бюджетных средств, но и иные бюджетные показатели, исполнение которых необходимо оценить в процессе анализа исполнения бюджета. Таким образом, предметом государственного аудита эффективности исполнения бюджета становится результат деятельности исполнительных органов государственной власти по управлению государственными финансами, составляющими соответствующий бюджет.
1. Термин «государственный аудит эффективности исполнения бюджета» может быть применен в российском законодательстве.
2. Государственный аудит эффективности исполнения бюджета может применяться в практической деятельности органов внешнего государственного финансового контроля при проверке и анализе исполнения соответствующего бюджета.
3. В федеральные законы, регулирующие деятельность органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимо внести изменения, регламентирующие осуществление государственного (муниципального) аудита эффективности исполнения бюджета.
1. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль, 2005.
2. Жуков В.А. Что такое «аудит эффективности»// Президентский контроль. 2004. № 7. С. 23-28.
3. Измоденов А.К. Бюджетный контроль: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2014.
4. Измоденов А.К., Курдюмов А.В. Государственный аудит эффективности исполнения бюджета: учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2020.
5. Индутенко А.Н., Забнина Г.Г., Орловская М. О. Эффективность использования средств федерального бюджета на современном этапе // Экономика и социум. 2015. №№ 6—3 (19). С. 88—92.
6. Казанцева Е.А. Эффективность государственного финансового контроля исполнения бюджета Свердловской области // Конкурентоспособность территорий: материалы XIX Всерос. экон. форума молодых ученых и студентов: в 8 ч. 2016. С. 72—74.
7. Саунин А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: вопросы теории и практики. М.: Высшая школа, 2005.
8. Сухарев О.С. Бюджет и бюджетная эффективность: теоретическое обоснование и метод планирования структуры// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2010.№ 2(22). URL: http://region. mcnip.ru/modules.php? name=News&file=article &sid=189.
9. Рябухин С.Н. Аудит эффективности: учебник. М.: ИД «АТИСО»: ЗАО «Издательство «Экономика», 2009.
10. Стандарт ИНТОСАИ для высших органов аудита ISSAI 100 «Основополагающие принципы аудита государственного сектора» // URL: https://www. intosai.org/iileadmin/ down-loads/documents/open_access/ISSAI_ 100_to_40 0/issai_ 100/issai_100_ru .pdf
11. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палаты Российской Федерации СГА 104 «Аудит эффективности»// СПС «Консультант Плюс».
12. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палаты Российской Федерации СГА 203 «Последующий контроль за исполнением федерального бюджета»// СПС «Консультант Плюс».
1. VoroninYu.M. State financial control: theory and practice. M.: Financial control, 2005.
2. Zhukov V.A. What is «efficiency audit» // President's control. 2004. No. 7. P. 23—28.
3. Izmodenov A.K. Budgetary control: textbook. 2nd ed., Rev. and add. Yekaterinburg, 2014.
4. Izmodenov A.K., Kurdyumov A.V. State audit of the efficiency of budget execution: textbook. allowance. Yekaterinburg: Ural Publishing House. state econom. university, 2020.
5. IndutenkoA.N, Zabnina G.G., OrlovskayaM.O. Efficiency of the use of federal budget funds at the present stage // Economy and society. 2015. No. 6—3 (19). P. 88—92.
6. Kazantseva E.A. The effectiveness of state financial control over the execution of the budget of the Sverdlovsk region // Competitiveness of territories: materials of the XIX All-Russian. econom. Forum of Young Scientists and Students: at 8 am 2016. P. 72-74.
7. Saunin A.N. Audit of the effectiveness of the use of public funds: theory and practice. M.: Higher school, 2005.
8. Sukharev O.S. Budget and budgetary efficiency: theoretical justification and method of planning the structure // Regional economy and management: electronic scientific journal. 2010. No. 2 (22). URL: http://region. mcnip.ru/mo-dules.php? name=News&file=article&sid=189.
9. Ryabukhin S.N. Performance audit: a textbook. M.: Publishing House «ATISO»: ZAO «Publishing House «Economics», 2009.
10. INTOSAI Standard for Supreme Audit Institutions ISSAI 100 «Fundamental Principles on Public Sector Auditing» // URL: https://www. into-sai.org/fileadmin/downloads/documents/open_acc ess/ISSAI_100_to_400/issai_100/issai_100_ru.pdf
11. Standard of external governmental audit (control) of the Accounts Chamber of the Russian Federation SGA 104 «Performance audit» // SPS «Consultant Plus».
12. Standard of external governmental audit (control) of the Accounts Chamber of the Russian Federation SGA 203 «Subsequent control over the execution of the federal budget» // SPS «Consultant Plus».
Информация об авторах
А.В. Курдюмов — кандидат экономических наук, доцент; А.К. Измоденов — кандидат экономических наук, доцент.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Information about the authors
A.V. Kurdyumov — candidate of economic sciences, associate professor; A.K. Izmodenov — candidate of economic sciences, associate professor.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 20.09.2021; одобрена после рецензирования 20.10.2021; принята к публикации 08.11.2021. The article was submitted 20.09.2021; approved after reviewing 20.10.2021; accepted for publication 08.11.2021.
Аудит качества составления и исполнения местного бюджета
Статьей 6 БК РФ установлено, что бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. К полномочиям контрольно-счетной палаты муниципального образования относится контроль за составлением и исполнением местного бюджета (п. 2 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ), который осуществляется в форме аудита. В этом материале расскажем, как проводится такой аудит и что является объектом внимания аудиторов.
Контрольно-счетный орган каждого муниципалитета разрабатывает свой стандарт, в камках реализации которого и осуществляется аудит качества составления и исполнения местного бюджета. В связи с этим описанный в статье порядок проведения аудита может в некоторой степени отличаться от положений стандарта, разработанного и применяемого на территории вашего муниципалитета. Это следует принять во внимание.
Итак, в ходе аудита качества формирования и исполнения местного бюджета исследуется местный бюджет на его соответствие требованиям законодательства, нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, муниципальных нормативных правовых актов и общим тенденциям экономического развития, целям и приоритетам бюджетной политики муниципалитета в части обеспеченности доходов, оптимизации расходов, определения устойчивости и сбалансированности.
При проведении аудита качества составления и исполнения местного бюджета расчетным путем определяются индикаторы качества формирования и исполнения доходов и расходов бюджета. Далее производится сравнение фактических значений индикаторов, рассчитанных по показателям формирования и исполнения бюджета, со значениями рейтинговой шкалы оценки. По итогам сравнения аудиторы дают оценку качества формирования и исполнения местного бюджета. Ниже предлагаем рассмотреть, как проводится аудит формирования доходов и расходов местного бюджета (далее – аудит).
Аудит составления и исполнения бюджета как вид предварительного контроля
Аудит качества формирования местного бюджета относится к предварительному виду муниципального финансового контроля. Он может проводиться:
на этапе формирования заключения контрольно-счетной палатой муниципалитета по проекту бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
при внешней проверке годового исполнения местного бюджета;
в рамках реализации отдельных мероприятий оперативного (текущего) финансового контроля при подготовке заключения на проект решения представительного органа о внесении изменений в местный бюджет.
В ходе аудита используются:
проект бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
заключение контрольно-счетного органа муниципального района на проект бюджета;
информация контрольно-счетного органа муниципального района о нарушениях, выявленных по итогам исполнения местного бюджета в предыдущих периодах;
годовой отчет об исполнении местного бюджета за отчетный финансовый год.
Этапы аудита составления и исполнения бюджета
Условно мероприятия, проводимые в рамках аудита качества составления и исполнения бюджета, можно разделить на этапы. Представим их в форме схемы и в ней же дадим краткую характеристику каждому из них.
В ходе подготовки и проведения аудита формируется рабочая документация мероприятия, к которой относятся:
документы (их копии) и иные материалы, получаемые от объектов мероприятия, других государственных органов, организаций и учреждений;
документы (справки, расчеты, аналитические записки и т. д.), подготовленные сотрудниками контрольно-счетного органа самостоятельно на основе собранных фактических данных и информации.
Формирование и исполнение местного бюджета по доходам как объект аудита
Как установлено ст. 41 БК РФ, к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
Налоговыми доходами бюджетов признаются доходы от установленных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, местных налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним.
Неналоговыми доходами бюджетов являются:
а) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
б) доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности;
в) доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
г) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
д) средства самообложения граждан, инициативные платежи;
е) иные неналоговые доходы.
К безвозмездным поступлениям относятся:
а) дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;
б) субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии);
в) субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;
г) иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;
д) безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
В связи с вышесказанным аудит бюджета по налоговым доходам заключается в определении темпов роста величины местных налогов (налог на землю, налог на имущество, единый сельскохозяйственный налог и т. д.) и сравнение полученного темпа роста закрепленных местных налогов с темпами роста величины регулирующих налогов (например, НДФЛ относится к такому типу налогов), связанных с изменениями экономических показателей развития муниципального образования. Темпы роста определяются соотношениями величины показателя в текущем периоде к его величине в предыдущем периоде и показывают, во сколько раз изменился показатель в фиксируемом периоде по сравнению с предыдущим периодом. В общем виде аудит качества формирования и исполнения местного бюджета в части налоговых доходов осуществляется путем:
1) определения объема закрепленных местных налогов в прогнозируемом (текущем) и предыдущем финансовых периодах;
2) определения объема регулирующих налогов в прогнозируемом (текущем) и предыдущем финансовых периодах;
3) установления величины темпов роста закрепленных местных и регулирующих налогов;
4) сравнения величин темпов роста закрепленных местных и регулирующих налогов;
5) формирования шкалы оценки качества. В качестве примера приведем показатели, которые могут использоваться при определении темпа роста налоговых доходов:
6) анализ качества на основании сравнения темпов роста со шкалой оценки. Например, она может быть такой:
7) составления заключения по оценке качества формирования и исполнения местного бюджета в части доходов.
Аудит бюджета по неналоговым доходам
Аудит качества формирования и исполнения местного бюджета по неналоговым доходам осуществляется путем:
1) определения величин общих доходов, полученных от использования муниципального имущества и земельных ресурсов;
2) определения стоимости части муниципального имущества и земельных ресурсов, от использования которых получены неналоговые доходы;
3) определения величин доходности муниципальной собственности (доходность (d) рассчитывается по формуле: d = Dнн / Сим, где Dнн – это величина полученных доходов, а Сим – стоимость той части муниципального имущества, от использования которой неналоговые доходы получены);
4) установления критериев оценки доходности муниципальной собственности;
5) сравнения фактической величины доходности муниципального имущества с установленными критериями;
6) создания шкалы оценки качества формирования и исполнения неналоговых доходов местного бюджета. Например, шкала оценки доходности муниципального имущества может быть такой:
7) оценки качества на основании сравнения фактической величины доходности со шкалой оценки. Качество управления неналоговыми доходами определяется по среднегеометрическому значению индикаторов качества управления доходами от использования муниципального имущества и земельных ресурсов. При этом стандартом в ходе аудита может определяться и устанавливаться высокое, среднее или низкое качество управления неналоговыми доходами в зависимости от величины значения индикатора;
8) составления заключения о качестве формирования и исполнения местного бюджета по неналоговым доходам.
Далее проводится оценка качества формирования и исполнения местного бюджета по доходам. Такая оценка осуществляется с использованием индикаторов налоговых и неналоговых доходов. Индикатор качества формирования и исполнения местного бюджета по доходам определяется как среднегеометрическая величина от индикаторов налоговых и неналоговых доходов. При этом качество формирования и исполнения местного бюджета по доходам при конкретных показателях индикатора может быть определено как высокое, среднее и низкое.
Аудит формирования и исполнения местного бюджета по расходам
Аудит качества формирования и исполнения местного бюджета по расходам осуществляется по следующим направлениям (отразим их в виде таблицы):
При аудите качества формирования и исполнения местного бюджета в части расходов на реализацию муниципальных услуг рассматриваются минимальные установленные расходы по каждому направлению бюджетного финансирования и фактическая структура расходов местного бюджета. Выводы по формированию и исполнению местного бюджета в части расходов на реализацию муниципальных услуг делаются по показателю неоднородности структуры расходов местного бюджета относительно минимальных расходов. Аудит качества формирования и исполнения местного бюджета в части расходов на реализацию муниципальных услуг осуществляется в следующем порядке:
1) определяются величины минимальных расходов по каждому направлению расходования бюджетных средств;
2) определяются величины фактических расходов по каждому направлению расходования бюджетных средств;
3) определяются показатели неоднородности (дифференциации) структуры расходов бюджета относительно минимальных расходов;
4) осуществляется оценка рассчитанной величины показателя неоднородности структуры расходов бюджета относительно минимальных расходов.
При аудите качества формирования и исполнения местного бюджета по расходам анализируются вопросы оптимального распределения бюджетных ресурсов, в том числе и между приоритетными направлениями. При этом устанавливаются предпосылки и условия для финансирования приоритетных направлений. При оптимизации бюджетных расходов с целью достижения максимальных социально-значимых результатов решаются вопросы, связанные с определением приоритетов экономической политики, как текущих, так и на отдаленную перспективу, и объемами их финансирования.
Аудит качества формирования и исполнения местного бюджета в части расходов, произведенных с финансовыми нарушениями, осуществляется в следующем порядке:
1) определяется объем бюджетных средств, проверенных органом внешнего муниципального финансового контроля;
2) определяется объем существенных финансовых нарушений и недостатков, установленных органом внешнего муниципального финансового контроля;
3) определяется доля объема существенных финансовых нарушений и недостатков в общем объеме проверенных бюджетных средств;
4) определяется доля объема проверенных бюджетных средств к общему объему расходов местного бюджета;
5) составляются выводы по качеству формирования и исполнения местного бюджета в части расходов на основании указанных показателей.
В зависимости от этапа бюджетного процесса (формирование или исполнение) формирование выводов о качестве местного бюджета в части расходов, произведенных с финансовыми нарушениями, имеет свои особенности.
Расчет интегрального индикатора качества формирования и исполнения местного бюджета
В ходе аудита качества формирования и исполнения местного бюджета расчетным путем может определяться интегральный индикатор качества формирования и исполнения местного бюджета – Iобщ. Он включает в себя среднегеометрическую величину I д –индикатор качества формирования и исполнения местного бюджета по доходам, Iкр – комплексный индикатор качества расходной части местного бюджета, Iу – индикатор статической устойчивости местного бюджета и I ф смб – индикатор сбалансированности местного бюджета.
При использовании интегрального индикатора качества формирования и исполнения местного бюджета может применяться установленная стандартом шкала рейтинговых оценок. Например, такая:
при значении 1,0 и более – высокое качество формирования и исполнения местного бюджета;
при значении 0,8–1,0 – среднее качество формирования и исполнения местного бюджета;
при значении меньше 0,8 – низкое качество формирования и исполнения местного бюджета.
При аудите качества исполнения местного бюджета по итогам внешней проверки бюджета возможно осуществление оценки исполнения бюджета по отношению к его формированию. По результатам оценки могут быть сделаны следующие заключения:
Новые задачи внутреннего финансового аудита. Обзор изменений федеральных стандартов
Постоянно проводимый Минфином России анализ практики применения действующего законодательства по организации и осуществлению внутреннего финансового аудита дает основания для корректировки некоторых его норм. В настоящем обзоре, подготовленном заместителем руководителя направления по взаимодействию с федеральными органами власти Центра исследования бюджетных отношений Андреем Николаевичем Захаренко, рассмотрены актуальные изменения соответствующих федеральных стандартов.
Определение финансового менеджмента
11 октября 2022 года вступили в силу изменения (приказ Минфина России от 1 сентября 2022 года № 134н) федеральных стандартов по организации и осуществлению внутреннего финансового аудита главными администраторами (администраторами) бюджетных средств. Больше всего изменений внесено в федеральный стандарт «Определения, принципы и задачи внутреннего финансового аудита», утвержденный приказом Минфина России от 21 ноября 2019 года № 196н. Самым важным нововведением здесь стало нормативное определение финансового менеджмента, ранее отсутствующее в российском бюджетном законодательстве:
«Финансовый менеджмент — деятельность должностных лиц (работников) ГА(А)БС, направленная на достижение заданных (непосредственных и (или) конечных) результатов деятельности ГА(А)БС, включая оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления» (выделено автором).
Определение финансового менеджмента как деятельности, направленной на достижение результатов оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных полномочий, логично вписывается в представление о единой отраслевой сфере финансово-хозяйственной деятельности главного администратора бюджетных средств. Кроме того, такая трактовка повышает значение мониторинга качества финансового менеджмента, который проводится (пункт 6 статьи Бюджетного кодекса) в отношении подведомственных администраторов бюджетных средств и включает оценку качества исполнения ими бюджетных полномочий, управления активами, осуществления закупок товаров, работ и услуг. Здесь нужно отметить: из сформулированного определения финансового менеджмента следует, что он направлен на достижение результатов деятельности ГА(А)БС, а описание мониторинга качества финансового менеджмента, приведенное в Бюджетном кодексе, пока не включает такого направления, как оценка качества результатов деятельности. С определением финансового менеджмента непосредственно связаны и другие изменения федеральных стандартов по организации и осуществлению внутреннего финансового аудита.
Значительно дополнено содержание задач (пункт 16 приказа Минфина России от 21 ноября 2019 года № 196 н), решаемых субъектом внутреннего аудита в целях повышения качества финансового менеджмента, в том числе подготовки предложений о повышении результативности и экономности использования бюджетных средств.
Новые задачи аудита
В соответствии с новой редакцией пункта 16 федерального стандарта деятельность субъекта внутреннего финансового аудита теперь должна быть направлена на решение следующих задач:
1Оценка исполнения бюджетных процедур, в том числе операций (действий) по выполнению бюджетных процедур, включая, в частности, оценку:
- порядка формирования (актуализации), достаточности и актуальности ведомственных (внутренних) актов и документов, устанавливающих требования к организации (обеспечению выполнения), выполнению бюджетных процедур и результатам выполнения бюджетных процедур;
- качества подготовки и полноты обоснований бюджетных ассигнований при формировании проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
- своевременности и качества подготовки правовых актов и документов, обеспечивающих предоставление и использование субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность, межбюджетных трансфертов, субсидий бюджетным и автономным учреждениям, а также субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.
2В задачи субъекта внутреннего финансового аудита в соответствии с новой редакцией федерального стандарта включена также оценка обоснованности объемов бюджетных ассигнований, межбюджетных трансфертов, показателей государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) исходя из объема государственных (муниципальных) услуг (работ) в соответствии с социальными гарантиями и обязательствами государства.
При этом оценивается полнота обоснования расходов на достижение заданных результатов, в том числе:
- объективность и достоверность показателей непосредственных и конечных результатов;
- своевременность доведения и полнота распределения бюджетных ассигнований;
- полнота обоснования причин возникновения неиспользованных остатков бюджетных средств и (или) лимитов бюджетных обязательств в случае их наличия;
- своевременность и равномерность принятия и исполнения бюджетных обязательств с учетом особенностей выполняемых функций и полномочий в течение финансового года;
- качество обоснований изменений в сводную бюджетную роспись, бюджетную роспись, бюджетную смету;
- соответствие объемов осуществленных кассовых расходов прогнозным показателям кассового планирования;
- наличие, объем и структура дебиторской и кредиторской задолженности, в том числе просроченной;
- соответствие кассового исполнения бюджета по доходам прогнозу поступлений по доходам, а также причины отклонения прогнозных показателей от кассового исполнения бюджета по доходам.
3Также деятельность субъекта внутреннего финансового аудита теперь должна включать решение задач по оценке:
- своевременности и качества подготовки правовых актов и документов, обеспечивающих администрирование доходов бюджетов;
- своевременности и качества подготовки сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета, а также сведений для составления и ведения кассового плана;
- качества осуществления начисления, учета и контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним, а также взыскания задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов (за исключением платежей, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, законодательством РФ о таможенном регулировании);
- обоснованности и своевременности принятия решений о признании безнадежной к взысканию задолженности по платежам в бюджет, а также решений о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы РФ (за исключением платежей, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, законодательством РФ о таможенном регулировании).
4В новой редакции федерального стандарта значительно расширен состав задач по оценке экономности и результативности использования бюджетных средств с учетом принципа эффективности использования бюджетных средств (статья 34 Бюджетного кодекса), в том числе путем:
- формирования субъектом внутреннего финансового аудита суждения о полноте и качестве среднесрочного и долгосрочного планирования;
- анализа соотношения полученных результатов с затраченными ресурсами;
- анализа обоснованности использования и эффективности управления государственным (муниципальным) имуществом во взаимосвязи с использованием бюджетных средств на содержание этого имущества;
- анализа обоснованности и эффективности использования бюджетных средств на выполнение мероприятий по информатизации деятельности главного администратора (администратора) бюджетных средств. В связи с этим дополнен и перечень задач субъекта внутреннего финансового аудита по оценке организации и проведения закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд.
Вывод
По итогам обзора дополнений федерального стандарта 196н важно отметить, что успешное решение субъектом внутреннего аудита значительно расширенного перечня задач непосредственно связано и в большой степени зависит от распространения его деятельности на всю ведомственную бюджетную, экономическую и финансово-хозяйственную систему ГА(А)БС. Эта система включает в себя аппарат, подведомственные учреждения всех типов и в отдельных случаях подведомственные предприятия, если они, например, участвуют в выполнении мероприятий государственных (муниципальных) программ. Подробнее об этом — в статье «Ведомственный контроль и внутренний финансовый аудит — конкуренты или союзники?».