Публичные образования как субъекты предпринимательской деятельности кратко
1. Участие в вещных правоотношениях. Материальной основой для участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях выступает имущество, принадлежащее им на праве собственности.
Имущество публично-правовых образований можно подразделить на две группы: 1) закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями (в том числе казенными предприятиями) и учреждениями соответственно на праве хозяйственного ведения и оперативного управления и 2) не закрепленное за указанными субъектами. Средства государственного или местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно казну Российской Федерации, субъекта РФ, муниципальную казну городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Участие публично-правовых образований в вещных правоотношениях характеризуется рядом особенностей.
1.1. Законодательством предусмотрены, кроме общих, специальные основания возникновения права собственности у публично-правовых образований. Среди них такие специфические основания, как налогообложение, конфискация, реквизиция имущества, национализация, выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд, выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей и иные случаи.
1.2. Имеются особенности, связанные с осуществлением правомочий по владению, пользованию и распоряжению собственностью публично-правовых образований. Уполномоченные государственные органы непосредственно осуществляют правомочия собственника имущества, не закрепленного за государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями. Аналогично, муниципальные образования реализуют свои правомочия собственника имущества, не закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. Частью своего имущества публично-правовые образования распоряжаются путем передачи его государственным, муниципальным унитарным предприятиям или учреждениям соответственно в хозяйственное ведение или оперативное управление.
Уполномоченные органы осуществляют предусмотренные законодательством контрольные функции за использованием имущества, закрепленного за предприятиями и учреждениями. Так, в соответствии с действующим законодательством государственное или муниципальное унитарное предприятие может распоряжаться закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом только с согласия собственника данного имущества в лице уполномоченного им органа.
1.3. Особенности прекращения права собственности на имущество, находящееся в собственности публично-правовых образований, устанавливаются только законами Российской Федерации. Так, согласно ст. 217 ГК имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
2. Участие в договорных отношениях. Публично-правовые образования могут быть субъектами различных обязательственных правоотношений, возникающих из договоров. Наиболее часто такие правоотношения возникают из договоров поставки, подряда, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд, займа и кредита, государственной или муниципальной гарантии и др.
Российская Федерация может быть участником соглашения о разделе продукции договора, в силу которого она предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку и добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.
Публично-правовые образования могут быть участниками правоотношений, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг. Они могут быть участниками правоотношений, связанных с бюджетным кредитованием. Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, государственным, муниципальным публично-правовым образованиям, а в соответствующих случаях юридическому лицу на основании договора, заключенного с учетом особенностей бюджетного законодательства Российской Федерации на условиях и в пределах бюджетных ассигнований. К отношениям сторон, возникшим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом . Публично-правовые образования могут выступать в качестве гарантов по обязательствам, связанным с эмиссией облигаций.
Публично-правовые образования могут быть субъектами и ряда других гражданско-правовых отношений, возникающих из договора. Так, публично-правовые образования могут быть участниками договоров дарения, однако только в качестве одаряемых. Особой разновидностью дарения выступает пожертвование ( ст. 582 ГК). Пожертвования могут осуществляться в том числе публично-правовым образованиям.
3. Российская Федерация, государственные и муниципальные публичные образования могут быть обладателями интеллектуальных прав как на результаты интеллектуальной деятельности, так и в отношении средств индивидуализации.
Публично-правовые образования могут участвовать в корпоративных правоотношениях. Они могут быть также участниками и других гражданских правоотношений, в том числе возникающих из неосновательного обогащения. К таким отношениям подлежат применению нормы гл. 60 ГК.
Публично-правовые образования в ряде случаев выступают субъектами наследственных правоотношений, возникающих как по завещанию, так и по закону.
Некоторые вопросы правоспособности и дееспособности публично-правовых образований как участников предпринимательских отношений
Кошкин, А. А. Некоторые вопросы правоспособности и дееспособности публично-правовых образований как участников предпринимательских отношений / А. А. Кошкин. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2021. — № 49 (391). — С. 215-219. — URL: https://moluch.ru/archive/391/86310/ (дата обращения: 20.10.2023).
В статье освещаются некоторые проблемные вопросы правоспособности и дееспособности публично-правовых образований как участников предпринимательских отношений. На основании проведенного исследования делается вывод о том, что необходимо усовершенствовать механизм ответственности публичных собственников имущества по долгам муниципальных казенных предприятий, что подкреплено существующими в настоящее время противоречиями законодательства и сложившейся практики по данной категории дел.
Ключевые слова : юридическое лицо, правосубъектность, правоспособность правоотношения, предпринимательская деятельность, ответственность, обязательства, муниципальное казенное предприятие, муниципальное казенное учреждение.
The article highlights some problematic issues of legal capacity and legal capacity of public legal entities as participants in entrepreneurial relations. Based on the study, it is concluded that it is necessary to improve the mechanism of liability of public property owners for the debts of municipal state enterprises, which is supported by the current contradictions of the legislation and established practice in this category of cases.
Keywords: legal entity, legal personality, legal capacity of legal relationship, entrepreneurial activity, liability, obligations, municipal state enterprise, municipal state institution.
Правосубъектность публичных юридических лиц определяется нормами гражданского законодательства. В. Д. Рудакова верно замечает, что «. участие юридических лиц в публично-правовых отношениях, на наш взгляд, не меняет их сущности, поскольку их правосубъектность в области налоговых, финансовых, административных и других правоотношений является производной от гражданской правосубъектности» 16, с. 79.
Если исходить из структурной вертикали, то правосубъектность публичного юридического лица берет свое начало от государства как учредителя, главного транслятора воли, сужаясь в объеме правомочий в конкретной организационно-правовой форме.
Так, правоспособность публично-правовых образований в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер, в силу чего РФ, субъекты РФ и муниципальные образования, объединяющиеся понятием «публично-правовые образования», могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам 2, с. 122.
Более того, Конституционный суд РФ в Определении от 4 декабря 1997 г. № 139-О выразил позицию относительно понимания правосубъектности публично-правовых образований как «участвующих в гражданских правоотношениях субъектов со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы» 7.
Тем не менее нельзя сказать, что общественный интерес — это исключительная прерогатива публично-правовых образований. К примеру, деятельность специализированных организаций в Российской Федерации приобретает публичный интерес (ст. 40 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» 18), хотя правоотношения возникают на основании гражданско-правового договора с частным юридическим лицом.
Привязка публичного юридического лица к специфичному интересу налагает ряд особенностей в реализации конкретных правовых механизмов. Так, на практике публичный интерес учитывается при одобрении сделок с заинтересованностью. Для стратегических акционерных обществ закон предусматривает дополнительные ситуации, когда лицо может выступать в роли заинтересованного лица.
Публично-правовые образования являются участниками самых разных предпринимательских отношений, как вертикального, так и горизонтального характера, в связи с чем представляют интерес те отношения, в которых государство не занимается осуществлением своих непосредственных функций: создает нормативно-правовую базу, осуществляет контроль, выступает в лице антимонопольных, налоговых, регистрирующих органов и т. д., а преследует предпринимательский интерес. Естественно, что подобного рода отношения будут иметь неоднородную структуру.
Во-первых, можно говорить об участии публично-правовых образований в предпринимательской деятельности посредством создания государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, участие в уставном капитале хозяйственных обществ.
Во-вторых, осуществление предпринимательской деятельности самими государственными и муниципальными органами.
Особый интерес представляет деятельность Федерального агентства по управлению государственным имуществом (далее — Росимущество). Как следует из Постановления Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» 12, Росимущество занимается осуществлением полномочий собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества.
Следует, что публичные образования не занимаются предпринимательской деятельностью в классическом смысле этого слова, но являются участниками предпринимательских отношений 1, с. 68.
Отдельно хотелось бы рассмотреть особенности деликтоспособности на примере казенных предприятий и учреждений. Абзацем 2 п. 1 ст. 56 ГК РФ выделены особенности гражданско-правовой ответственности указанных субъектов гражданских правоотношений.
Так, гражданско-правовая ответственность казенного предприятия и учреждения определяется по правилам абз. 3 п. 6 ст. 113, п. 3 ст. 123.21, п. 3–6 ст. 123.22 и п. 2 ст. 123.23 ГК РФ.
Особенности гражданско-правовой ответственности казенного предприятия и учреждений связаны с их особым юридическим статусом. В частности, казенные предприятия значимы для экономики государства, национальной безопасности и обороны в силу того, что наиболее оптимально реализуют нужды государства в промышленной сфере, например для выпуска продукции военного или стратегического значения 21, с. 137.
Правовое положение казенного предприятия урегулированы нормами статей 113 и 114 ГК РФ и Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее — Федеральный закон № 161-ФЗ) 19.
По своим обязательствам унитарное предприятие несет ответственность всем имуществом, которое не является для предприятия собственным, а принадлежит ему или на праве оперативного управления, или на праве хозяйственного ведения.
Муниципальное образование не несет ответственность по обязательствам муниципальных унитарных предприятий, кроме случаев банкротства муниципального унитарного предприятия, вызванного собственником его имущества. Обеспечение соблюдения интересов кредиторов муниципального унитарного предприятия должно быть обеспечено в период производства по делу о банкротстве. В этой связи следует согласиться с предложением о том, что необходимо законодательно закрепить особенности банкротства такого рода участников гражданского оборота 8. Более того, требование о соблюдении интересов кредиторов должно быть законодательно распространено для всех без исключения способов прекращения юридического лица (а не только банкротства).
В силу абз. 3 п. 6 ст. 113 ГК РФ собственник имущества унитарного предприятия, за исключением собственника имущества казенного предприятия, не отвечает по обязательствам своего унитарного предприятия. Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества.
Таким образом, из вышеуказанных положений, а также положений статей 158, 161 Бюджетного кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) 3 следует, что как собственник имущества казенного предприятия, так и главный распорядитель бюджетных средств привлекаются к субсидиарной ответственности лишь при недостаточности имущества у казенного предприятия.
Однако для привлечения собственника к субсидиарной ответственности необходимо обязательное наличие причинно-следственной связи несостоятельности (банкротства) муниципального унитарного предприятия и использования прав и возможностей собственника его имущества 4. Совокупность обстоятельств, необходимых для привлечения собственника имущества к субсидиарной ответственности должника определена п. 22 Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». Размер ответственности муниципального образования «определяется как разница между размером требований кредиторов, и денежными средствами, вырученными от продажи имущества должника» 5, с. 414.
Однако остается вопрос: каким образом стоит расценивать действия, приведшие к банкротству, изъятие и передачу имущества собственником унитарного предприятия другому унитарному предприятию?
На практике суды признают, что изъятие имущества существенно не повлияло на экономическое положение унитарного предприятия, а наличие причинно-следственной связи между заявленной задолженностью и действием собственника не доказано 13.
Представляется, что передача имущества другому унитарному предприятию, занимающемуся аналогичной деятельностью, может рассматриваться как попытка незаконного уклонения от обязанности нести ответственность по гражданско-правовым обязательствам.
Стоит также остановиться на казенных предприятиях, по долгам которых субсидиарную ответственность не зависимо от своей вины несет собственник имущества, ввиду отсутствия собственного уставного фонда казенного предприятия. Данное положение закреплено п. 6 ст. 113 ГК РФ и в п. 3 ст. 7 Федерального закона № 161-ФЗ.
На практике суды признают обоснованным предъявление исковых требований одновременно к собственнику предприятия в случае недостаточности денежных средств у казенного предприятия 10.
В настоящее время в правоприменительной практике существует ряд проблем, возникающих при определении надлежащего ответчика и момента предъявления требований к субсидиарному должнику. Так, можно выявить ряд противоречий при применении института субсидиарной ответственности, применительно к муниципальным казенным предприятиям.
Муниципальное казенное предприятие — это коммерческая организация, целью которой является, прежде всего, извлечение прибыли. Муниципальное казенное учреждение является организацией некоммерческой, и осуществляет свою деятельность в целях реализации полномочий органов местного управления (ст. 6 БК РФ). Муниципальное казенное учреждение «всецело зависит от публичного субъекта и выполняет его волю» 6, с. 52, «решает определенные задачи в ключе полномочий органа местного самоуправления» 14. Муниципальное казенное предприятие в отличие от муниципального казенного учреждения не является получателем бюджетных средств, и получает свой доход, самостоятельно осуществляя предпринимательскую деятельность.
В связи с тем, что муниципальное казенное предприятие не является получателем бюджетных средств, Федеральный закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» 20 не предусматривает возможность «предъявления заявления о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение в разумный срок судебного акта казенным предприятием в порядке субсидиарной ответственности собственнику имущества» 9.
Помимо того, существует судебная практика, в ходе которой была выработана неверная позиция о том, что муниципальное казенное предприятие имеет главного распорядителя бюджетных средств, который должен быть привлечен по долгам муниципального казенного предприятия в порядке субсидиарной ответственности 15.
К такому выводу суды приходят, руководствуясь правовой позицией, изложенной в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» 11, в котором судам разъяснено, что в суде от имени муниципального образования «по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств» 17, с. 52.
Представляется, что взыскание в субсидиарном порядке, исходя из организационно-правовой формы основного должника — муниципального казенного предприятия — основано на законной обязанности собственника имущества муниципального казенного предприятия, а не финансированием последнего. Из п. 6 ст. 13 ГК РФ следует, что именно собственник имущества муниципального казенного предприятия, а не главный распорядитель бюджетных средств, субсидиарно отвечает по обязательствам муниципального казенного предприятия при недостаточности его имущества.
На практике момент предъявления иска к субсидиарному должнику определяется двумя разными подходами. Так, предъявить иск к субсидиарному должнику возможно только когда иск к основному должнику уже был предъявлен кредитором, и невозможность взыскания присужденной суммы с должника подтвердилась 17, с. 53.
Так же возможно для кредитора одновременное предъявление требования о привлечении к ответственности к основному должнику и к субсидиарному. Следует учесть, что при данном подходе из предмета доказывания следует исключить установление факта недостаточности имущества предприятия для погашения задолженности.
Можно сделать вывод о том, что необходимо усовершенствовать механизм ответственности публичных собственников имущества по долгам муниципальных казенных предприятий, что подкреплено существующими в настоящее время противоречиями законодательства и сложившейся практики по данной категории дел.
Особенности гражданско-правовой ответственности учреждений изложены в п. 3 ст. 123.21 и п. 3–6 ст. 123.22 и в п. 2 ст. 123.23 ГК РФ.
Из п. 5 ст. 123.22 ГК РФ следует, что бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено.
Таким образом, учредители/участники хозяйственного общества находятся под защитой принципа ограниченной ответственности (под корпоративным щитом), ограничивающим ответственность участника по долгам общества только стоимостью оплаченной им доли (акции). Однако абсолютное следование принципу ограниченной ответственности влечет различные злоупотребления в имущественной сфере юридического лица со стороны участников/акционеров хозяйственного общества. Цель субсидиарной ответственности — возмещение имущественных потерь кредитора, иного уполномоченного лица. Субсидиарная ответственность наступает, как правило, при недостаточности имущества у корпоративной организации и при установлении вины корпоративной организации, а также при наличии иных обстоятельств, указанных в анализируемых законоположениях. При этом, в настоящее время еще нельзя говорить в полной мере о применении в российском гражданском праве доктрины срывания корпоративных покровов в том виде, как она выработана в зарубежных правопорядках, прежде всего ввиду отсутствия в отечественной науке четко выработанной единой теоретической базы.
Особенности гражданско-правовой ответственности казенного предприятия и учреждений связаны с их особым юридическим статусом. Обеспечение соблюдения интересов кредиторов муниципального унитарного предприятия должно быть обеспечено в период производства по делу о банкротстве. В этой связи необходимо законодательно закрепить особенности банкротства такого рода участников гражданского оборота. Более того, требование о соблюдении интересов кредиторов должно быть законодательно распространено для всех без исключения способов прекращения юридического лица (а не только банкротства).
Если публично-правовое образование является контролирующим лицом в публичных юридических лицах, то вполне логично поставить вопрос об ответственности публично-правового образования по обязательствам контролируемого юридического лица в случае вины. Но решение этого вопроса не лежит в одномерной плоскости, в частности, это связано и с разным характером ответственности. Например, в гражданском законодательстве предусмотрена долевая, субсидиарная, солидарная, деликтная ответственности и т. д.
Предпринимательская деятельность публично-правовых образований Текст научной статьи по специальности «Право»
Предпринята попытка ответить на вопрос, могут ли публично-правовые образования осуществлять предпринимательскую деятельность . Приняты во внимание как современная хозяйственная практика за рубежом (например, в Германии), так и мнения дореволюционных российских юристов (например, Г.Ф. Шершеневича). Сделан вывод о том, что гражданское законодательство не запрещает публично-правовым образованиям непосредственно осуществлять предпринимательскую деятельность , но решение данного вопроса находится в антимонопольном законодательстве, которое налагает существенные ограничения на деятельность публично-правовых образований. Анализируется правовая позиция Конституционного суда России о невозможности совмещения властной деятельности в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательской деятельности . Показано, что с юридической точки зрения публично-правовые образования являются лицами, наименее способными к непосредственной предпринимательской деятельности . Рассмотрен пример предпринимательской деятельности публично-правовых образований (аренда государственного и муниципального имущества), обращено внимание на спорные вопросы квалификации экономической деятельности публично-правовых образований как деятельности предпринимательской (предоставление недр за плату для добычи полезных ископаемых).
Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Пятков Дмитрий Валерьевич
Business Activity of Public and Legal Formations
The article makes an attempt to answer the question if public and legal formations can realize business activity. Both modern economic practice abroad (for example, Germany) and the views of prerevolutionary Russian lawyers (for example, G.F. Shershenevich) have been taken into account. The conclusion is made that civil legislature does not prohibit public and legal formations to directly realize business activity, but the solution of the given problem lies in the sphere of antimonopoly legislature that imposes some restrictions on the activity of public and legal formations . The analysis is given to the legal position of the Constitutional Court of Russia on the impossibility of combining of executive activity in the sphere of state and municipal management and entrepreneurial activity. It is shown that from a legal point of view, public and legal formations are the least capable of direct business activity . The consideration is given to the example of business activity of public and legal formations (rent of state and municipal property), attention is paid to the controversial issues of qualifying the economic activity of public and legal formations as business activity (subsoil use for payment for mining).
Текст научной работы на тему «Предпринимательская деятельность публично-правовых образований»
УДК 347 ББК 67.404.91
Предпринимательская деятельность публично-правовых образований
Алтайский государственный университет (Барнаул, Россия)
Business Activity of Public and Legal Formations
Altai State University (Barnaul, Russia)
Предпринята попытка ответить на вопрос, могут ли публично-правовые образования осуществлять предпринимательскую деятельность. Приняты во внимание как современная хозяйственная практика за рубежом (например, в Германии), так и мнения дореволюционных российских юристов (например, Г.Ф. Шершеневича). Сделан вывод о том, что гражданское законодательство не запрещает публично-правовым образованиям непосредственно осуществлять предпринимательскую деятельность, но решение данного вопроса находится в антимонопольном законодательстве, которое налагает существенные ограничения на деятельность публично-правовых образований. Анализируется правовая позиция Конституционного суда России о невозможности совмещения властной деятельности в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательской деятельности. Показано, что с юридической точки зрения публично-правовые образования являются лицами, наименее способными к непосредственной предпринимательской деятельности.
Рассмотрен пример предпринимательской деятельности публично-правовых образований (аренда государственного и муниципального имущества), обращено внимание на спорные вопросы квалификации экономической деятельности публично-правовых образований как деятельности предпринимательской (предоставление недр за плату для добычи полезных ископаемых). Ключевые слова: предпринимательская деятельность, публично-правовые образования, договор, государственное и муниципальное имущество, приватизация.
The article makes an attempt to answer the question if public and legal formations can realize business activity. Both modern economic practice abroad (for example, Germany) and the views of prerevolutionary Russian lawyers (for example, G.F. Shershenevich) have been taken into account. The conclusion is made that civil legislature does not prohibit public and legal formations to directly realize business activity, but the solution of the given problem lies in the sphere of antimonopoly legislature that imposes some restrictions on the activity of public and legal formations.
The analysis is given to the legal position of the Constitutional Court of Russia on the impossibility of combining of executive activity in the sphere of state and municipal management and entrepreneurial activity. It is shown that from a legal point of view, public and legal formations are the least capable of direct business activity.
The consideration is given to the example of business activity of public and legal formations (rent of state and municipal property), attention is paid to the controversial issues of qualifying the economic activity of public and legal formations as business activity (subsoil use for payment for mining).
Key words: business activity, public and legal formations, agreement, state and municipal property, privatization.
Согласно ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации [1] (далее по тексту — ГК РФ) публично-правовые образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с другими лицами. Одним из ви-
дов таких отношений является предпринимательская деятельность. Значит ли это, что публично-правовые образования являются субъектами предпринимательской деятельности, проще говоря — предпринимателями? Вопрос этот в юридической литературе
исследован мало. В учебниках по предпринимательскому праву иногда в качестве предпринимателей рассматриваются только граждане и юридические лица. Считается, что публично-правовые образования в принципе не могут быть предпринимателями, их правосубъектность не позволяет им выступать в таком качестве [2, с. 140-142; 3, с. 104-107; 4, с. 129-132; 5, с. 131-134]. Некоторые авторы в своих высказываниях в принципе допускают непосредственную предпринимательскую деятельность публично-правовых образований, но подробно на этом вопросе они почти никогда не останавливаются [6, с. 13-20; 7, с. 270-275; 8, с. 40]. Напротив, в литературе начала XX в. сочетание слов «государство как купец» не только использовалось, но даже включалось в заголовки соответствующих разделов учебников. Это обсуждали, об этом спорили, но считали вполне уместной саму постановку вопроса о государстве как купце. Г.Ф. Шершеневич в этой связи писал так: «Относительно юридических лиц возникает вопрос, может ли быть присвоено качество купца тем из них, которые носят публичный характер, как общины, государство» [9, с. 149-150].
В гражданско-правовом регулировании общественных отношений хорошо заметен нарастающий дуализм: к давно существующим правилам, рассчитанным исключительно на предпринимателей, добавляются новые нормы, усиливающие специфику правового режима предпринимательской деятельности. Поэтому, признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, допуская их непосредственное участие в гражданских правоотношениях, следует ответить на вопрос: могут ли применяться к ним в соответствующих случаях гражданско-правовые нормы о предпринимателях или их деятельность всегда подчиняется специальным правилам, рассчитанным скорее на бытовые отношения?
Дозволительная направленность гражданско-правового регулирования располагает к тому, чтобы признать публично-правовые образования в качестве предпринимателей. Но этот взгляд исключительно с гражданско-правовых позиций приходится существенно корректировать ввиду ограничительного воздействия со стороны публичного права на любую экономическую деятельность. Так, согласно п. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [10] запрещается совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов. В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. № 168-О по запросу Администрации Московской области данная норма приводится в качестве примера развития в текущем законодательстве конституционного положения (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) о невозможности совмещения властной деятельности в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательской деятельности [11, с. 6].
Все же законодательство о конкуренции не исключает в полной мере возможность предпринимательской деятельности публично-правовых образований. Дело в том, что п. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» завершается словами: «за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации».
Выступают ли на практике публично-правовые образования в качестве предпринимателей? Обычно в российской практике публично-правовые образования для осуществления предпринимательской деятельности создают юридические лица в различных организационно-правовых формах. В отдельных случаях имущество, которое могло бы использоваться в качестве основы для предпринимательской деятельности самого публично-правового образования, передается в доверительное управление. В качестве предпринимателей будут выступать соответственно созданные юридические лица, доверительные управляющие. В связи с этим представляет интерес предпринимательская деятельность публично-правовых образований за рубежом. Например, в Германии на уровне коммун большинство созданных предприятий не обладают статусом юридического лица. Для федерального центра и федеральных земель такая ситуация допустима, но является исключением [12, с. 130-131]. Если предприятие не обладает статусом юридического лица и принадлежит коммуне, федеральной земле или федеральному центру, очень вероятно, что субъектами соответствующей предпринимательской деятельности являются непосредственно коммуна, федеральная земля или федеральный центр.
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования также занимаются предпринимательской деятельностью. Пожалуй, наиболее ярким примером предпринимательства этих лиц является передача в аренду казенного государственного и муниципального имущества (земельные участки, здания и сооружения, помещения и т.д.). В таких случаях публично-правовые образования непосредственно (например, через свои уполномоченные органы по управлению имуществом) выступают в качестве арендодателей. Вот как может начинаться преамбула соответствующего договора аренды, написанная лучшим образом с точки зрения юридической техники (формулировка слегка изменена по сравнению с оригиналом): «Российская Федерация в лице руководителя Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Алтайском крае. именуемая в дальнейшем „Арендодатель". ». Такая деятельность публично-правовых образований соответствует понятию предпринимательства:
— самостоятельная деятельность. Публично-правовые образования признаются субъектами гражданского права, их самостоятельность презюмирует-ся (п. 1 ст. 2 ГК РФ);
— связана с риском. Собственник всегда рискует, передавая свое имущество во владение и пользование другому лицу: вещь может быть повреждена, уничтожена, могут возникнуть проблемы с ее возвратом и проч. Кроме того, существует риск неполучения платы за пользование имуществом вследствие банкротства арендатора или по другим причинам;
— направлена на систематическое извлечение прибыли. Доходы от аренды государственного и муниципального имущества рассматриваются как один из плановых источников пополнения соответствующего бюджета. Государственная регистрация не всеми специалистами рассматривается в качестве признака предпринимательской деятельности.
Есть основания ставить вопрос о предпринимательском характере деятельности публично-правовых образований в сфере пользования природными ресурсами, например при предоставлении недр для добычи полезных ископаемых. При всей специфике правового регулирования этих отношений можно обнаружить договорные элементы в отношениях недропользования [13, с. 50-56]. Без каких-либо сомнений договор следует рассматривать в качестве основания возникновения отношений недропользования по Федеральному закону от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» [14]. Правовая природа договоров в этой сфере требует специального анализа, но применение к соответствующим отношениям гражданско-правовых норм не исключается даже Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
Мы не настаиваем на том, что отношения в сфере платного использования природных ресурсов, в той мере, в какой к ним применимо гражданское законодательство, должны регулироваться так же, как и любая иная предпринимательская деятельность. Но в самом общем плане заметно, что это пример предоставления
одним лицом другим лицам своего имущества за плату. Это деятельность, направленная на систематическое получение дохода. Это самостоятельная деятельность, которая сопряжена с определенным риском для собственника природных ресурсов.
Подвести итог исследованию предпринимательской деятельности публично-правовых образований можно таким образом:
— с юридической точки зрения публично-правовые образования являются лицами, наименее способными к предпринимательской деятельности;
— как правило, вместо публично-правовых образований предпринимательскую деятельность осуществляют от своего имени созданные ими акционерные общества или унитарные предприятия;
— правосубъектность публично-правовых образований позволяет им непосредственно осуществлять предпринимательскую деятельность в порядке исключения, только в случае прямого дозволения со стороны законодателя. Даже некоммерческие организации чувствуют себя свободней в качестве предпринимателей: они вправе осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это соответствует целям их создания и служит достижению этих целей;
— примеров прямого законодательного дозволения публично-правовым образованиям осуществлять предпринимательскую деятельность от своего имени немного, это не характерно для нашего права. Но существуют правоотношения, которые сложно оценить с уверенностью и однозначно как связанные или не связанные с предпринимательской деятельностью их субъектов. Добиваясь ясности в этих вопросах, можно увеличить количество примеров непосредственной предпринимательской деятельности публично-правовых образований, то есть такой деятельности, которую публично-правовые образования осуществляют через свои органы. В качестве резерва, за счет которого расширяется представление о предпринимательской деятельности публично-правовых образований, следует рассматривать приватизацию государственного и муниципального имущества, по крайней мере отдельные ее виды.
1. Гражданский кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
2. Белых В.С Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России : монография. — М., 2005.
3. Коммерческое право. В 2 ч. : учебник / под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. 3-е изд., перераб. и доп. Ч. 1. — М., 2002.
4. Предпринимательское право Российской Федерации / отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. — М., 2003.
5. Российское предпринимательское право: учебник / Д.Г. Алексеева, Л.В. Андреева, В.К. Андреев [и др.]; отв. ред. И.В. Ершова, Г. Д. Отнюкова. — М., 2010.
6. Беляева О.А. Предпринимательское право : учеб. пособие. 2-е изд., испр. и доп. / под ред. В.Б. Ляндреса. — М., 2009.
7. Жилинский С.Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности) : учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. — М., 2001.
8. Лаптев В.В. Предпринимательское право: понятие, субъекты. — М., 1997.
9. Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. Т. I : Введение. Торговые деятели. — М., 2003.
10. О защите конкуренции : Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ // СЗ РФ. — 2006. — № 31 (Ч. 1). — Ст. 3434.
11. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.1998 № 168-О по запросу Админи-
страции Московской области // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 1999. — № 1.
12. Лешлер Г. Критерии, сферы и формы государственной экономической деятельности на уровне федерального центра и федеральных земель в Германии // Участие государства в коммерческой деятельности. — М., 2001.
13. Пятков Д.В. Акты государственных органов и органов местного самоуправления как основание возникновения гражданских правоотношений // Государство и право. — 2004. — № 8.
14. О соглашениях о разделе продукции : Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ // СЗ РФ. — 1996. — № 1. — Ст. 18.
23. Особенности правового положения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как субъектов предпринимательского права.
К числу субъектов предпринимательского и гражданского права традиционно относят т.н. публично-правовые образования: РФ, субъекты РФ и муниципальные образования.
Российская Федерация (Россия) есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч.1 ст.1 Конституции РФ). Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации (ч.1 ст.5 Конституции РФ). Всего в России на сегодняшний день 83 субъекта федерации. Территории субъектов РФ, в свою очередь, разграничиваются между муниципальными образованиями. Согласно ст.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» существует четыре типа муниципальных образований: поселение (городское и сельское), городской округ (например муниципальное образование «город Ижевск»), муниципальный район и внутригородская территория города федерального значения.
Публично-правовые образования – это особые субъекты предпринимательского права, которые по отношению к другим субъектам наделены властными полномочиями и возможностью применять принуждение, в том числе налагать меры юридической ответственности. Более того, публично-правовые образования – это суверенные образования, которые сами определяют существующий правопорядок и свое место в нем. Поэтому правовое положение РФ, ее субъектов и муниципальных образований как субъектов предпринимательского права имеет двойственный характер:
Во-первых, публично-правовые образования через свои органы контролируют и регулируют предпринимательскую деятельность, создают условия для ее осуществления другими субъектами путем государственной регистрации, лицензирования, сертификации, прогнозирования, планирования предпринимательской деятельности, приватизации и другими способами.
Во-вторых, публично-правовые образования сами участвуют в осуществлении предпринимательской деятельности.
Общие нормы, определяющие порядок участия в предпринимательской деятельности публичных образований, содержаться в гл.5 ГК РФ. Согласно ст.124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. При этом к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Так, например, нормы ГК РФ, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации и ликвидации юридического лица, в отношении публичных образований применяться не могут.
В литературе преобладает точка зрения, что публично-правовые образования обладают специальной правоспособностью, определяемой их полномочиями и функциями, закрепленными в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов РФ и уставах муниципальных образований. РФ, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в осуществлении предпринимательской деятельности лишь постольку, поскольку это необходимо для реализации этих полномочий и функций, решения общественных задач.
Участие государства, государственных и муниципальных образований в предпринимательской деятельности может осуществляться в двух формах:
опосредованно (через учреждение или участие в коммерческих организациях).
Государство, субъекты РФ, муниципальные образования могут быть акционерами, участниками ООО и ОДО, вкладчиками в товариществах на вере и т.д. Особая организационно-правовая форма коммерческих организаций, учредителем которой может быть только конкретное публично-правовое образование – это унитарные предприятия. Их деятельность регулируется ГК РФ (пар.4 гл.4) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Унитарное предприятие – единственная коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество. Унитарное предприятия является либо субъектом права хозяйственного ведения либо субъектом права оперативного управления (казенное предприятие). Собственником имущества предприятия остается его учредитель — РФ, субъект РФ или муниципальное образование. Поэтому учреждение унитарных предприятий – это один из способов использования государственного и муниципального имущества. Унитарное предприятие обладает специально правоспособностью и может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Унитарные предприятия создаются для решения предусмотренных законом задач:
-производство продукции, выполнение работ, оказания услуг для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
— использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
— осуществление деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);
— производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
— осуществление отдельных дотируемых видов деятельности и ведение заведомо убыточных производств и т.д.
Непосредственное осуществление предпринимательской деятельности публично-правовыми образованиями обеспечивают органы государственной власти и органы местного самоуправления. В соответствии со ст.125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Важно отметить, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, в отличие от органов управления организаций, имеют статус юридического лица (бюджетного учреждения). Поэтому необходимо разграничивать предпринимательскую деятельность органов государственной власти и местного самоуправления как учреждений, и предпринимательскую деятельность указанных органов, осуществляемую ими от имени публично-правовых образований. В последнем случае действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований.
Материальную базу предпринимательской деятельности публично-правовых образований составляет принадлежащее им на праве собственности имущество (в т.ч. ограниченно оборотоспособное и изъятое из оборота).
В составе этого имущества можно выделить две части:
1) казна, т.е. нераспределенное имущество: средства бюджета и имущество, не закрепленное на ограниченном вещном праве за предприятиями и учреждениями;
2) распределенное имущество, т.е. принадлежащее предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме распределенного имущества, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Как собственник, публично-правовое образование может отчуждать принадлежащее ему имущество в собственность физических и (или) юридических лиц. Возмездное отчуждение государственного и муниципального имущества в частную собственность именуются приватизацией и осуществляется в порядке и способами, которые предусмотрены специальным законодательством (Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества»). Гражданское законодательство применяется в этом случае субсидиарно. Приватизация рассматривается одновременно как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом и способ создания условий для осуществления предпринимательской деятельности другими субъектами.
Публично-правовые образования располагают некоторыми особыми возможностями приобретения имущества в собственность. Так, основаниями возникновения права государственной собственности на имущество являются отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (ст. 238 ГК РФ), реквизиция, конфискация и национализация частного имущества (ст. 240, 242, 243, 306 ГК РФ) и др.
Публично-правовые образования могут быть субъектами различных обязательств, возникающих как из договоров, так и из внедоговорных отношений. В сфере договорных связей наиболее распространены случаи их выступления в качестве государственных и муниципальных заказчиков в договорах поставки, подряда для государственных и муниципальных нужд (где от их имени выступают государственные органы и органы местного самоуправления и иные лица в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).
Для более эффективного использования находящегося в публичной собственности имущества публично-правовые образования могут обращаться к профессиональным управленческим компаниям, банкам и другим коммерческим организациям, заключая с ними договоры поручения, комиссии, агентирования или доверительного управления государственным или муниципальным имуществом.
Публично-правовые образования могут быть участниками и других гражданско-правовых сделок, в том числе многосторонних (например, договоров о совместной деятельности) и односторонних. В частности, в силу правила п. 1 ст. 1063 ГК РФ Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут выступать в качестве организаторов лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр.
Публично-правовые образования могут являться субъектами деликтных обязательств. Так, согласно ст.1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Публично-правовые образования могут участвовать в международном гражданском обороте.
На основе гражданско-правовых договоров и гарантий могут осуществляться как государственные внешние займы Российской Федерации, так и предоставление ею кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. Россия выступает также стороной во внешнеторговых сделках, заключенных российскими торговыми представительствами за рубежом, и несет по ним имущественную ответственность. Российская Федерация является собственником имущества, находящегося за рубежом, в том числе и недвижимого (включая определенное имущество бывшего Союза ССР и его организаций), управление которым осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.