Что такое централизация и децентрализация

34. Централизация и децентрализация в системе управления организации

В любой организации возникает вопрос распределения полномочий, который является важнейшей проблемой при выборе конструкции организации. При этом существуют два принципиально разных подхода: централизация и децентрализация. Централизация – концентрация прав принятия решений на высшем уровне руководства. Норма управляемости – количество людей, непосредственно подчиненных одному руководителю. Децентрализация – передача или делегирование прав принятия решений на нижние уровни управления. При этом нужно иметь в виду, что все полномочия не могут быть централизованы или децентрализованы. Полной централизации препятствует то, что люди располагают лимитированными ресурсами времени, знаний, опыта и могут одновременно решать лишь определенное число проблем, усваивать ограниченный объем информации, Полная децентрализация невозможна из-за того, что организация по¬теряет управляемость и попадет в состояние хаоса. Это неизбежно приводит к тому, что централизация в одном отношении требует одновременно обратного процесса в другом. Так, излишнее сосредоточение решения тех или иных проблем в вышестоящей управленческой структуре обусловит то, что большинство из них неизбежно будет приниматься на ее нижних этажах, что отнюдь не прибавит им качества, зато снизит оперативность и усилит бюрократизацию управления. Централизация и децентрализация управления могут развиваться как вширь, так и вглубь. В первом случае речь идет об увеличении числа подконтрольных данному субъекту проблем; во втором — об их более обстоятельной и детализированной проработке, которая в противном случае могла бы осуществляться на нижних этажах управленческой иерархии. Степень централизации или децентрализации в организации и ее подразделениях измеряется с помощью следующих переменных: — число решений, принимаемых на каждом уровне управления; — важность принимаемых решений для организации; — степень контроля за исполнением принятого решения.

В небольшой организации все решения могут приниматься ее руководителем. Однако с увеличением размеров организации, масштаба и сложности работ может создаться ситуация, когда руководитель будет перегружен принятием решений и возникнет необходимость делегирования полномочий (децентрализации). Децентрализация указывает, что власть широко распределена по всей организации, в то время как централизация означает, что власть удерживается на верхней ступени организации.

Централизация – это концентрация прав принятия решений, сосредоточение властных полномочий на верхнем уровне руководства организацией. Децентрализация – это передача или делегирование ответственности за ряд ключевых решений, а следовательно, и передача соответствующих этой ответственности прав на нижние уровни управления организацией.

1. Централизация улучшает контроль и координацию специализированных независимых функций, уменьшает количество и масштабы ошибочных решений, принимаемых менее опытными руководителями. 2. Сильное централизованное управление позволяет избежать ситуации, при которой одни отделы организации растут и развиваются за счет других или организации в целом. 3. Централизованное управление позволяет более экономно и легко использовать опыт и знания персонала центрального административного органа.

— позволяет обеспечить высокую согласованность действий звеньев организации; — улучшает контроль деятельности подразделений; — сокращает количество ошибок при принятии решений; — в концентрации процесса принятия решений в руках тех, кто лучше знает общую ситуацию, имеет больший кругозор, знания, опыт; — в устранении неоправданного дублирования управленческих функций, приводящем к экономии соответствующих затрат; — в усилении стратегической направленности управленческого процесса и обеспечении при необходимости концентрации ресурсов на ключевых направлениях деятельности организации.

Недостатки централизации: — затрачивается много времени на передачу информации, в процессе чего значительная часть ее теряется или искажается; — важнейшие решения принимаются лицами, оторванными от жизни и плохо представляющими себе конкретную ситуацию, в то же время исполнители, которым ситуация хорошо знакома, от выработки и принятия решений устранены и те навязываются им в принудительном порядке; — решения оказываются не достаточно качественными и неэффективно реализуются на практике.

— подавление творческой инициативы персонала в реше­нии производственных задач организации;

— снижение оперативности управления;

— снижение возможностей адаптации персонала к новым условиям производства и работы.

1. Управлять особо крупными организациями централизованно невозможно из-за огромного количества требующейся для этого информации и, как следствие этого, сложности процесса принятия решений.

2. Децентрализация дает право принимать решения тому руководителю, который ближе всего стоит к возникшей проблеме и, следовательно, лучше всех ее знает.

3. Децентрализация стимулирует инициативу и позволяет личности отождествить себя с организацией. При децентрализованном подходе самое крупное подразделение организации кажется его руководителю совсем небольшим, и он может полностью понимать его функционирование, полностью контролировать его и ощущать себя частью этого подразделения. Такой руководитель может испытывать такой же энтузиазм в своем подразделении, как независимый предприниматель во всем своем бизнесе. 4. Децентрализация помогает подготовке молодого руководителя к более высоким должностям, предоставляя ему возможность принимать важные решения в самом начале его карьеры. Это обеспечивает приток в организацию талантливых руководителей. При этом предполагается, что талантливыми руководителями не рождаются, а становятся в процессе приобретения опыта. Поскольку при этом сроки продвижения от рядовых до высших должностей становятся короче, децентрализация способствует тому, что честолюбивый и напористый молодой руководитель остается в фирме и растет вместе с ней.

— позволяет оперативно решать проблемы; — позволяет принимать объективные решения; — придает гибкость организации; — стимулирует инициативу, развивает творческие способности руководителей среднего и низшего уровней; — удешевляет делопроизводство; — позволяет отказаться от детальных инструкций из центра, снизив этим самым его перегрузку второстепенными проблемами и сократив информационные потоки. Недостатки децентрализации: — вследствие обособленности процесса принятия решений и концентрации его на нижних этажах управленческой структуры зачастую слабо учитываются или вовсе игнорируются интересы других подразделений и организации в целом; — решения часто носят тактический характер, оказываются мелкими, малоэффективными; — отсутствие общих правил и процедур выработки и принятия решений.

— ослабление контроля и единства в действиях;

— проявление свойств эмерджентности (инф. наличие у системы свойств целостности, т. е. таких свойств, которые не присущи составляющим элементам; э. является одной из форм проявления принципа перехода количественных изменений в качественные; целостность, наличие новых свойств целостности у системы, т. е. таких свойств, которых нет ни у одного из составляющих се элементов );

Централизация и децентрализация: проблемы понятий Текст научной статьи по специальности «Право»

В статье освещаются различные аспекты понятий централизации и децентрализации в государствах, включая исторический подход, соотношение с другими понятиями, показана роль централизации и децентрализации в правовом регулировании.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Габов А. А.

CENTRALIZATION AND DECENTRALIZATION: PROBLEMS OF CONCEPTS

The various aspects of centralization and decentralization in states, including the historical approach and correlation with other concepts are reported in the article. The centralization and decentralization role in legal regulation is shown.

Текст научной работы на тему «Централизация и децентрализация: проблемы понятий»

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ: ПРОБЛЕМЫ ПОНЯТИИ

В статье освещаются различные аспекты понятий централизации и децентрализации в государствах, включая исторический подход, соотношение с другими понятиями, показана роль централизации и децентрализации в правовом регулировании.

Ключевые слова: централизация, децентрализация, самоуправление, деконцентрация управления, демократический и диктаторский методы управления, стратегия наименьших политических издержек.

CENTRALIZATION AND DECENTRALIZATION: PROBLEMS OF CONCEPTS

The various aspects of centralization and decentralization in states, including the historical approach and correlation with other concepts are reported in the article. The centralization and decentralization role in legal regulation is shown.

Key word: centralization, decentralization, self-government, deconcentration of governance, democratic and dictatorial methods of governance, minimal political expenses strategy.

Малая изученность таких важнейших способов управленческого воздействия, как централизация и децентрализация, является ярким примером пробелов в науке государственного (публичного) управления, отмечает С.Н. Махина [7, с.28]. А поскольку централизация и децентрализация являются именно основами, базисными началами государственного управления (способами, методами и даже формами), то и к установлению их оптимального соотношения, свободного от уже известных России «кренов» в ту или иную сторону и дающих в целом наиболее положительный результат, необходимо подойти с научной точки зрения в самое ближайшее время [7].

В отечественной науке не сложилась логически обоснованная научная теория централизации и децентрализации, а все предпосылки и условия их использования в управленческих процессах уже сформировались. Поэтому для того, чтобы нормализовать исполнительную, управленческую деятельность государства и впредь избегать значительных перевесов маятника «централизация-децентрализация» в ту или иную сторону, теории нужно «догнать» практику. Необходимо создать научные основы централизации и децентрализации управления применительно к отечественным нуждам и уже на этой основе осуществлять дальнейшее реформирование всего публичного управления в Российской Федерации [7, с.34].

Нами при написании данной статьи преследовались цели описать различные подходы к понятиям централизации и децентрализации, выявить наиболее сбалансированный подход и оценить его применимость к российским реалиям, проследить процессы централизации и децентрализации в истории, а также выяснить, как централизация и децентрализация отражаются в правовом регулировании.

В энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона централизация понимается как система государственного устройства, при которой центральная власть стремится не только регулировать общее направление государственной жизни, но и руководить деятельностью местных властей, подчинить своему непосредственному воздействию все или многие стороны местной жизни. Централизации противоположна система децентрализации, при которой разграничиваются функции центральной власти и местных властей, причем объем прав последних расширяется за счет объема прав первой. Как отмечается в словаре, понятие децентрализации родственно с понятием самоуправления, но не тождественно ему; первое из этих понятий шире, так как в него входят также федеративный строй и полная автономия областей, тогда как местное самоуправление предполагает непременно зависимость от центральной законодательной власти. С другой сто-

роны, отмечает автор, самоуправление возможно как явление, существующее в одной только части государства, для одной или нескольких его провинций, тогда как централизация есть общий принцип государственного устройства [14].

Известный русский ученый Б.Н. Чичерин понимает централизацию как управление делами из общего центра. Противоположно централизации местное самоуправление, т.е. самостоятельное управление местными делами представителями местных жителей.

Централизация трактуется по-разному. Иногда под ней понимается просто государственное единство; в этом смысле всякое единичное государство, имеющее один центр, а не несколько, есть централизованное государство. Нередко централизацию смешивают с опекой над частной деятельностью. Под централизацией в точном смысле понимается подчинение местного управления центральной власти [12, с.395].

Например, французский юрист Токвиль разделяет централизацию на политическую и административную, утверждая, что первая законна и необходима, а вторая составляет зло. Под именем политической централизации разумеют установление общего законодательства, иностранную политику и управление совокупными силами государства, т.е. войском и финансами. Попечение же о благосостоянии следует отнести к централизации административной. Административная централизация необходимо входит в состав каждого государства, как бы мало ни развита была центральная власть, отмечает Б.Н. Чичерин [12, с.396].

По мнению Б.Н. Чичерина, централизация предполагает несколько черт организации государства:

1. Назначение местных властей и утверждение выборных. Назначение дает некоторую силу и влияние центральной власти; но если местные власти, назначаемые из центра, пользуются бессменностью и могут действовать самостоятельно, то централизации в этом случае нет. Централизации в собственном смысле нет даже и там, где местные власти, назначаемые и сменяемые по усмотрению центрального правительства, управляют по собственному усмотрению.

2. Надзор за местными властями. Это составляет наименьшую степень централизации. Надзор производится посредством отчетов, ревизий, правительственных властей, постоянно находящихся на местах.

3. Восхождение местных дел на решение или утверждение центральной властью. Это может совершаться различными способами: или по жалобам частных лиц, или по постановлениям местной правительственной власти, которая приостанавливает решение представителей местных союзов, или по существу дела, в силу закона. Некоторые дела, особенно важные, могут в силу закона восходить на утверждение центральной власти. Последнее составляет административную централизацию. Чем больше такого рода дел, восходящих к центральной власти, тем сильнее централизация. Чрезмерное ее расширение ведет к тому, что за всякими мелочами обращаются к центру.

4. Направление местной деятельности из центра посредством обязательных постановлений, инструкций и предписаний. Здесь гарантией самоуправления служит основное правило, что для него обязателен только закон, а не правительственные постановления, еще меньше — инструкции, которые могут обращаться только к чистым агентам правительства [12, с.396 -398].

Централизация может относиться не только к местным союзам, но и к местным органам правительства. Чем выше права последних, тем меньше дел восходит на высшее утверждение. Именно здесь централизация может служить гражданам гарантией против произвола и притеснений местных властей. Как указывает Б.Н. Чичерин, непричастная мелким столкновениям провинциальной жизни, центральная власть вообще беспристрастнее и шире смотрит на вещи. Истинная децентрализация — та, которая производится в пользу местного самоуправления [12, с.398].

Весьма важно, каким путем сложилось государство: из местных ли союзов, которые дорожат своей автономией, или вследствие преобладания цельной народности, налагающей свою печать на подчиненные области. Централизация служит сильным орудием объединения. Без нее невозможно обойтись там, где нужно сильнее прикрепить известные области к центру или действовать против могучего класса, враждебного государственному порядку. Исторически централизация в европейских государствах возникла именно из борьбы королей с феодальным строем. Точно так же централизация является жизненной необходимостью в обществе, расшатанном анархическими страстями, где первая потребность состоит в восстановлении власти [12, с.400-401]. Наконец, централизация и местное самоуправление имеют прямое отношение к образам правления.

На опыте Франции можно уяснить некоторые закономерности и принципы централизованного и децентрализованного управления, которые могут помочь России избежать ошибок и сложностей на пути выработки и формирования оптимальной модели управления.

Показательно то, что в отличие от России, где найти словарное значение категории «децентрализация» весьма затруднительно, французско-русский юридический словарь предлагает столь объемную трак-

товку этого понятия, что для сегодняшней РФ она уже сама по себе может быть предметом изучения. «Децентрализация — предоставление местным органам самостоятельности в управлении местными делами». И далее проводится определение видов децентрализации — децентрализация управления, децентрализация руководства, децентрализация публичных служб, территориальная децентрализация (т.е. наделение основных административно-территориальных единиц правосубъектностью) [16].

А. Файоль, не выделяя децентрализацию как принцип управления, тем не менее, подразумевает ее как некую данность. К такому выводу можно прийти, исследовав сформулированные им общие принципы управления, и в частности принцип централизации. «Централизация — должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия». Как видно из цитаты, в процессе управления необходимо находить степень централизации, которая, как известно, сама по себе невозможна и всегда идет «рука об руку» с децентрализацией [16].

Французский ученый Жан-Мари Бесе определяет децентрализацию как простое, неделимое (несоставное) понятие: «Децентрализация — система, при которой нецентральные (выборные) органы имеют в отношении дел, рассматриваемых как местные, право принятия решений без подчинения в своих взаимоотношениях с центральной властью вышестоящему органу». С понятием децентрализации он связывает такие организационные способы управления, как централизацию (антитезу децентрализации) и деконцентрацию (как разновидность централизации). Централизация определяется им как система, при которой все решения, касающиеся административных задач, зависят от центральных органов государственной администрации [16].

Аналогичного взгляда придерживается и Ж. Ведель, разграничивающий понятия децентрализации и деконцентрации. Децентрализация — полная передача власти и управления, а деконцентрация — лишь вид организационной техники в рамках централизованного управления. В качестве еще одного способа осуществления централизованного управления он выделяет концентрацию, т. е. такой режим управления, когда «вся администрация зависит от центральной власти и все важные решения принимаются премьер-министром или заинтересованными министрами» [2, с.397].

Можно сделать вывод о том, что в сфере публичного управления во Франции выделяются такие способы, как децентрализация и централизация, причем последняя является категорией сложной, основанной на сочетании концентрации и деконцентрации управленческих полномочий.

Как можно определить механизм государственного воздействия? В нем есть такие элементы, как це-леполагание и стратегическое программирование и планирование, использование разных методов правового регулирования, поиск меры централизации и децентрализации в управлении, использование форм взаимодействия публичных институтов и бизнес-структур [9, с.52].

Особенности государственного устройства федеративных государств определяют меру централизации и децентрализации власти, как отмечается некоторыми авторами [15]. Для эффективной организации публичной власти и функционирования управления на всех уровнях большое значение имеет понимание и обоснованное применение двух базовых принципов — централизации и децентрализации. В них отчетливо сфокусированы многие проблемы государственного и социально-экономического развития и, соответственно, правового обеспечения.

Децентрализация государственного (публичного) управления — сложное комплексное понятие. В самом общем смысле можно резюмировать, что административная децентрализация в правовом демократическом государстве представляет собой передачу определенного объема властных полномочий компетентными субъектами управленческого воздействия иным структурным единицам, наделенным необходимыми правами, обязанностями и ресурсами. Конечной целью такого перераспределения управленческих функций является возможность принятия наиболее оптимальных управленческих решений на государственном, региональном и местном уровнях, а также во всех регулируемых сферах жизнедеятельности [8,10].

Два процесса — централизация и децентрализация — тесно взаимоувязаны в системе органов исполнительной власти, и невозможно отдельно анализировать эти процессы без учета характеристики устойчивых связей, складывающихся в рамках единой исполнительной власти в Российской Федерации. Для современной системы управления необходимым является взвешенное, обоснованное сочетание элементов централизации и децентрализации в различных сферах государственной и общественной жизни.

Основными признаками централизации являются: а) концентрация властных полномочий и решений в едином центре управления; б) концентрация ресурсов; в) координирование деятельности на всех уровнях власти из центра; г) иерархичность связей; д) специфическая структура.

К признакам децентрализации относятся:

а) максимальная приближенность к объектам; б) самостоятельность принятия решений; в) обеспеченность ресурсами; г) доступность общественного участия и контроля; д) саморегулирование; е) соответствующая институциональная организация [13, с.12].

По своей сути децентрализация представляет собой систему, включающую множество элементов, которые согласованно реализуются в процессе функционирования власти. То есть децентрализация государственного управления может выступать как: 1) принцип управленческого воздействия; 2) способ (метод) управления; 3) управленческий режим; 4) форма организации публичной власти и публичного управления; 5) процесс распределения и реализации полномочий; 6) элемент организационной структуры публичного управления [8,11].

Ю.А. Тихомиров выделяет следующие характерные черты централизации: а) обеспечение целостности государственной и иной системы и "притяжение" их элементов; б) концентрация полномочий по принятию решений на верхних уровнях власти; в) концентрация финансовых, материальных и иных ресурсов; г) иерархичность связей и действий составных частей системы; д) соответствующие структуры и институты власти; е) готовность кадров действовать в жестких режимах [9, с.62].

По мнению Ю.А. Тихомирова, к признакам децентрализации относится: а) приближение публичных органов к объектам управления, к населению; б) обеспеченность преимущественно собственными ресурсами; в) выборность властей и доступность их общественному участию и контролю; г) гарантированная самостоятельность решений и действий; д) специфика структуры институтов (выборность, сессии, съезды, референдумы и т.п.) [9].

Н.В. Ходов в своем диссертационном исследовании приводит следующие понятия централизации, децентрализации. Централизация публичной (гос.) власти — обусловленный совокупностью объективных и субъективных факторов, осуществляемый (как правило) в установленном законом порядке политикоправовой процесс перехода властных полномочий от децентрализованной подсистемы к централизованной в целях минимизации сроков между принятием управленческого решения и его реализацией. Децентрализация — это обусловленный совокупностью объективных и субъективных факторов, осуществляемый в установленном законом порядке политико-правовой процесс перехода властных полномочий от централизованной подсистемы к децентрализованной в целях наиболее эффективного принятия и исполнения управленческих решений [10, с.48].

Теперь перейдем к краткому историческому экскурсу централизованных и децентрализованных государств.

Вся история развития государств в значительной степени сводится к борьбе центростремительных и центробежных сил, хотя их значение для всего строя жизни коренным образом изменилось с течением времени. Первоначально, при слабом развитии путей сообщения, централизация была затруднена, но к ней зачастую стремилась небольшая часть населения, являвшаяся правящей, так как централизация была для нее средством эксплуатировать экономически и политически всю массу народа или народов, ей подвластных. Так было в древних восточных деспотиях, например в Персии. Центральная власть назначала правителей (сатрапов) в отдельные провинции и требовала от них денег и войска, но совершенно не имела возможности контролировать их деятельность. Местные правители при благоприятных условиях сбрасывали иго центральной власти.

Римская империя была, наоборот, прочнее благодаря тому, что сумела понять и оценить значение местной самостоятельности. Она признавала самоуправление городов (избираемые магистраты являлись полицейской и судебной властью) и провинций.

Государственный строй, возникший во всей Европе (кроме Византии) после падения Западной Римской империи, не оставлял места для сильной центральной власти. Это верно и для германцев, и для кельтов, и для славян. Но к централизации стремилась постепенно усиливавшаяся королевская власть. Как известно, наибольших успехов в данном отношении королевская власть достигла во Франции [14].

Только в XIX в. появились условия, сделавшие возможной последовательно проведенную централизацию. Речь идет о хорошо развитых путях сообщения, правильно функционирующих почте и телеграфе. Кроме того, к этому времени развились некоторые отрасли государственной жизни, которые по самому своему свойству не допускают нецентрализованного управления: армия, флот, иностранные дела и международная торговля. Однако в том же XIX в. развилось стремление к свободе личности и к свободе политической, которая гораздо лучше охраняется при развитой децентрализации, чем без нее. Ввиду этого появляется строгое разграничение функций центрального правительства от функций местного самоуправления. Таким образом, известная централизация определенных отраслей управления вполне уживается с децентрализацией как в форме местного самоуправления, так и в форме федеративного строя [14].

К концу XIX в. Россия являлась одним из наиболее централизованных государств мира. Также на протяжении всего ХХ в., несмотря на смену политических режимов, радикальную ломку и переустройство госу-

дарственного механизма, Российское государство оставалось сильно централизованным государством с концентрацией властных полномочий в одном центре.

Исторически сложилось так, что на всех этапах развития государственности (кроме феодальной раздробленности) Россия (Российская империя, РСФСР, СССР) являлась централизованным государством. Попытки осуществить децентрализацию публичного управления были весьма скромными и слабо влияющими на общий стиль централизованного управления [7, с.29].

В многонациональных государствах федеративного устройства, и прежде всего в России, заметны колебания в отношении политического курса — то жесткая централизация, то расцвет «национальных суверенитетов», то попытки новой гармонизации и интеграции. И решение еще не найдено [9, с.33].

Как проявляются централизация и децентрализация при правовом регулировании? Одно из конкретных проявлений в суммарной политической организации — дифференциация права на частное и публичное [3, с.116]. Как известно, в основе классификации юридических норм на частноправовые и публичноправовые лежит их формирование с учетом или без учета волеизъявления обязываемых ими лиц, т.е. демократическим или диктаторским путем [11, с.280]. До и после наступления цивилизации частное и публичное право выступают в обществе как системы «юридической децентрализации» и «централизации» [1, с.28].

Демократический метод политического управления, в отличие от диктаторского, предполагает меньшую детализацию правового регулирования поведения тех субъектов внутригосударственной жизни, по отношению к которым он применяется [4, с.126]. Диктаторской же форме политического руководства свойственно как раз противоположное, в силу чего она нередко воспринимается как опека над людьми, подчас лишающая их возможности наилучшим образом использовать собственные знания и дарования. Достигаемая в итоге высокая степень формализации поведения людей является свидетельством имманентной диктаторскому правлению политической централизации [18, с.80].

Специфичное для демократического способа руководства участие в формировании политики подразделений системы общеполитических органов управления, а также лиц и объединений, в нее не входящих, выражается в признании актов перечисленных субъектов, специально нацеленных на изменение, отмену или создание новых юридических норм, источниками права. В государственно организованных политиях демократический метод управления проявляется в провозглашении здесь в качестве источников права нормативно-правовых актов центральных и местных подразделений государственного механизма, судебного и административного прецедента, правового обычая, юридической доктрины, односторонних и многосторонних актов субъектов права, не принадлежащих к системе общеполитических руководящих структур, например, таких как завещания, сделки и пр. [3,119].

Подобного рода множественность источников права несовместима с автократическим способом политического руководства, поскольку ему не присуще участие в выработке политики диктаторски подчиняемых субъектов внутригосударственной жизни. Соответственно, диктаторски управляемые участники внутригосударственного общения не наделяются правотворческими полномочиями [3].

Когда в государстве очень широка сфера автократически подчиняемых лиц и организаций, а демократический метод руководства распространяется на совсем небольшой круг людей, в нем весьма ограничено использование источников права, которые предполагают создание и формулирование юридических норм обладающими властными полномочиями лицами в среднем и нижнем звеньях системы органов общеполитического управления, а также субъектами права, не входящими в общеполитические руководящие структуры. Речь идет о прецеденте, правовом обычае, юридической доктрине, ранее отмеченных односторонних и многосторонних актах индивидов и ассоциаций, не интегрированных в общеполитийные управляющие органы [3; 5, с.100]. В качестве преобладающего источника права выступает нормативно-правовой акт подразделений высшего звена системы общеполитического руководства. Напротив, в политических организациях, где превалирует демократический метод управления, широко применяются, помимо подобного нормативноправового акта, и остальные указанные источники права [3, с.119-120].

Как писал Г. Кельзен, чтобы быть государством, правопорядок должен иметь характер организации в узком и специальном смыслах слова: он должен устанавливать органы, которые, функционируя по принципу разделения труда, создают и применяют нормы, образующие этот правопорядок; он должен обнаруживать известную степень централизации. Государство — это относительно централизованный правопорядок.

Эта централизация, по Г. Кельзену, отличает государственный правопорядок от догосударственного первобытного и над- (или меж-) государственного общего международного права. Ни в одном из этих право-порядков общие правовые нормы не создаются централизованным законодательным органом, а это значит, что создание общих норм децентрализовано [11, 111-112].

Г. Кельзен, определяя государство, приводит следующую дефиницию: «Государство, основными элементами которого являются население, территория и государственная власть, определяется как относительно централизованный, в общем и целом действенный правопорядок с ограниченной пространственной и временной сферой действительности» [11, с.146].

Теоретически централизованное правовое сообщество есть такое сообщество, чей правопорядок состоит только и исключительно из правовых норм, действительных для всей территории государства, в то время как децентрализованное сообщество конституируется правопорядком, состоящим из норм, действительных лишь для отдельных частей территории государства. При полной, а не частичной децентрализации, верно отмечал Г. Кельзен, наряду с нормами, действительными лишь для отдельных частей территории государства, не могут существовать нормы, действительные для всей его территории. Поскольку единство территории определяется единством правопорядка, действительного для всей территории, то возникает вопрос, можно ли вообще в идеальном случае полной децентрализации по-прежнему говорить о единстве территории и об одном правопорядке. Но о децентрализации может идти речь лишь в случае расчленения одного правового сообщества и одной территории. Если бы децентрализация могла зайти так далеко, что несколько правовых сообществ, несколько правопорядков с независимыми территориальными сферами действительности существовали бы бок о бок, исключая возможность считать их разными частями одной территории, тогда децентрализация, как кажется, вышла бы за пределы возможного [11, с.148-149].

Если исходить из такого понимания, то можно говорить о децентрализации в узком смысле лишь в том случае, если единство всей территории конституируется позитивно установленными нормами [11]. Проблема централизации и децентрализации как проблема территориального членения правового сообщества есть прежде всего вопрос о пространственной сфере действительности образующих правопорядок норм, подытоживает Г. Кельзен [11, с.150].

В государстве существует стратегия наименьших политических издержек. Она может быть полезной в политической жизни общества. Стратегия наименьших политических издержек правотворчества и реализации права для общеполитического руководства заключается в том, чтобы обеспечить решение каждой требующей вмешательства общеполитических органов проблемы санкционированием на самом низком уровне управления из тех, где дело может быть улажено. В частности, если высшие органы политического руководства, занимаясь общими вопросами функционирования государства как целостности, сталкиваются с проблемами, касающимися лишь его отдельных сегментов, то им следует делегировать санкционирование подчиненным уровням управления — настолько близко к индивидам, насколько это возможно [17, с.85-88, 114-132].

Такое положение объясняется двумя обстоятельствами. Прежде всего, как заметил У. Пройс, «спустить принятие решений на самый допустимо низко уровень с тем, чтобы максимально сблизить граждан с властью, . является гарантией наибольшей эффективности, ибо низшие структуры власти лучше знают специфические условия» управляемой ими сферы, чем осведомлены о подобного рода местных делах органы управления более высокого ранга [6, с.143]. Кроме того, при реализации такой стратегии люди чувствуют себя более свободными, поскольку «психологически. действует принцип, согласно которому, чем выше место расположения санкционирования в терминах подчинения, тем больше угрожающим свободе это санкционирование воспринимается. Для одного и того же вида санкции — чем менее подчиняющей является власть, от которой санкция исходит, тем менее ограничивающей свободу эта санкция кажется» [17, с.86; 18, с.81].

Польза от стратегии наименьших политических издержек в государстве заключается в следующем. Она способствует обеспечению самосохранения и прогресса этого сообщества.

Основные выводы проведенного исследования таковы. Во-первых, процессы централизации и децентрализации присущи любому государству. Во-вторых, соотношение централизации и децентрализации меняется в истории отдельных стран. В-третьих, в государстве существуют возможности добиться такого соотношения централизации и децентрализации при правовом регулировании, при котором это политическое сообщество не только сохраняется, но и прогрессивно развивается.

1. Агарков М.М. Ценность частного права // Правоведение. — 1992. — № 1. — С. 25 -42.

2. ВедельЖ. Административное право Франции. — М., 1973. — 512 с.

3. Дробышевский С.А. Политическая организация общества и право как явления социальной эволюции.

— Красноярск: Изд-во КГУ, 1995. — 342 с.

4. Кашанина Т.В. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Советское государство и право. -1992. — № 1. — С. 122-131.

5. К новой концепции юридического образования // Государство и право. — 1992. — № 7. — С. 98-105.

6. Ледях И.А. Федерализм и демократия. На форуме юристов // Государство и право. — 1992. — № 4. -С. 142-150.

7. Махина С.Н. Административная децентрализация в РФ: концепция и правовое содержание: дис. . д-ра юрид. наук: 12.00.14. — Воронеж: Изд-во Воронеж. ГУ, 2006. — 28 с.

8. Махина С.Н. Концепция децентрализации государственного администрирования // Административное право и процесс. — 2006. — № 1. — С. 10-13.

9. Тихомиров Ю.А. Государство: преемственность и новизна. — М.: Юриспруденция, 2011. — 80 с.

10. Ходов Н.В. Централизация и децентрализация государственной власти в современной России (общеправовой анализ): дис. . канд. юрид. наук: 12.00.14. — Нижегородская академия МВД РФ, 2005. — С. 48-49.

11. Чистое учение о праве Ганса Кельзена. — М.: АН СССР ИНИОН, 1987. — Вып. 1. — 212 с.

12. Чичерин Б.Н. Общее государственное право / под ред. и с пред. В.А. Томсинова. — М.: Зерцало, 2006.

13. Шишова Ж.А. Централизация: каковы пределы? // Законодательство и экономика. — 2007. — № 1. -С. 12-13.

14. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. — СПб.: Брокгауз-Ефрон, 1890-1907. -URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/brokgauz_efron.

15. Централизация и децентрализация в административной реформе. — URL: http://alldocs.ru/zakons/ index.php? from=1221.

16. Портал французского права. — URL: http://www.france-jus.ru /index.php? page= fiches&action =fiche&type =droit&droit=394.

17. Bayley D.H. Social Control and Political Change. Princeton: Princeton University Press, 1985. — P. 145.

18. Control and Ideology in Organizations / ed. by G. Salaman and K. Thompson. — Cambridge, Mass.: The MIT

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ: различия между централизацией и децентрализацией управления

Централизация — это организационная структура, в которой полномочия и полномочия по принятию решений принадлежат исключительно высшим руководителям, а нижестоящие лица/подчиненные обязаны выполнять такие решения независимо от того, что они думают. Возможно, я немного преувеличил и заставил это звучать несправедливо по отношению к более низкому уровню, но вы узнаете это сами, когда будете читать дальше.

В этой статье также говорится о разнице между централизацией и децентрализацией управления.

Что означает централизация?

Централизация – это форма организационная структура это также известно как консолидация. В этой структуре все решения принимаются либо одним руководителем, либо небольшим количеством людей. Это противоречие децентрализации и относится к структуре управления, в которой полномочия по принятию решений распределяются между более высокими и более низкими уровнями управления.

Практика централизации (а также децентрализации) применима к широкому кругу организаций, таких как частные компании, а также национальные и местные органы власти. По мере расширения фирмы ее операции становятся слишком обширными, чтобы один лидер мог адекватно с ними справиться. В результате многие организации переходят от централизованного руководства к децентрализованной модели. Централизация власти часто встречается среди малых предприятий и стартапов.

Рассмотрим как преимущества, так и недостатки централизации

Читайте также: ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННАЯ ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА: значение и преимущества

Преимущества централизации в организациях

Централизация власти в организации дает несколько важных преимуществ.

№1. Ясное зрение

Когда организация имеет централизованную структуру управления, она может легко сосредоточиться на реализации своего видения. Существуют открытые каналы связи, и высшее руководство может выражать видение организации сотрудникам и помогать им в его реализации.

Поскольку нет четкого распределения полномочий при отсутствии централизованного управления, будут неточности в общении с персоналом. Направление видения организации сверху вниз обеспечивает беспрепятственную реализацию ее видения и стратегии. Клиенты, поставщики и сообщества также получают последовательное сообщение от организации.

№2. Снижение расходов

Централизованная организация следует стандартным правилам и практикам, которые ведут организацию, снижая офисные и административные расходы. Поскольку штаб-квартира основных лиц, принимающих решения, находится в головном офисе или штаб-квартире компании, нет необходимости размещать дополнительные отделы или оборудование в других филиалах.

Кроме того, поскольку важные решения принимаются в головном офисе и распространяются по филиалам, бизнесу не нужно платить дополнительные ресурсы за привлечение специалистов для своих филиалов. Четкая линия подчинения позволяет избежать возможности дублирования обязанностей, что может привести к увеличению расходов на бизнес.

№3. Улучшенное качество работы

Установленные процедуры централизованной организации и больший контроль приводят к более высокому качеству работы. В каждом отделе есть руководитель, который следит за тем, чтобы продукция была последовательной и качественной.

Использование современного оборудования сокращает потенциальные отходы ручного труда, обеспечивая при этом высокое качество результатов. Стандартизация работы также снижает дублирование задач, что может привести к чрезмерным трудозатратам.

№ 4. Четкая цепочка команд

Четкая цепочка подчинения помогает централизованной организации, поскольку каждый в организации знает, кому отчитываться. Когда у младших сотрудников возникают проблемы с организацией, они знают, к кому обращаться.

С другой стороны, у руководителей высшего звена есть определенный план распределения полномочий среди сотрудников, которые преуспевают в определенных ролях. Руководители также получают уверенность в том, что не будет дублирования обязанностей, когда они возлагают их на менеджеров среднего звена и других сотрудников. Когда компания хочет оперативно выполнять решения, выгодна четкая цепочка подчинения.

№ 5. Решения вступают в силу в кратчайшие сроки.

Решения в централизованной организации принимаются небольшой группой людей и передаются руководителям более низкого уровня. Поскольку они могут обсуждать нюансы каждого решения на одном совещании, участие всего нескольких человек делает процесс принятия решения более эффективным.

Впоследствии решения передаются на самые низкие уровни организации для реализации. Когда в принятии решений участвуют менеджеры более низкого уровня, процесс занимает больше времени и возникают разногласия. Поскольку некоторые менеджеры могут опротестовать решения, если их вклад будет проигнорирован, процесс внедрения будет длительным и сложным.

Неудачи централизации

Есть несколько существенных недостатков, связанных с централизацией власти внутри организации.

№1. Неудовлетворенность сотрудников

Сотрудники становятся лояльными к организации, когда им предоставляется возможность проявлять личную инициативу в своей работе. Они могут проявить свою изобретательность и предложить новые подходы к выполнению конкретной работы. Однако в централизованной работе мало инициативы, потому что люди выполняют задачи, сформулированные высшим руководством. Из-за жесткости работы это сдерживает их изобретательность и преданность фирме.

№ 2. Задержки в работе

Поскольку записи отправляются в главный офис и из него, централизация приводит к задержкам в работе. Сотрудники полагаются на информацию, передаваемую сверху, и любые задержки с передачей записей приведут к потере человеко-часов. Сотрудники будут менее продуктивны, если им придется подолгу ждать инструкций по своим следующим инициативам.

№3. Регуляторное лидерство

Централизованное управление похоже на авторитарное лидерство в том смысле, что от сотрудников требуется только достижение результатов, которые им назначает высшее руководство. Сотрудники не могут внести свой вклад в процесс принятия решений в организации и являются лишь исполнителями решений, принятых на более высоком уровне.

Когда сотрудники испытывают трудности с реализацией некоторых решений, руководители не поймут, потому что они только лица, принимающие решения, а не исполнители решений. В результате такой деятельности страдает производительность, поскольку у сотрудников отсутствует мотивация принимать решения, принимаемые руководителями высшего уровня, без участия сотрудников более низкого уровня.

Что такое централизованное управление?

Централизация управления — это процесс, при котором только руководители компании отвечают за планирование и принятие решений. Эти высшие должностные лица руководства дают указания всем другим уровни управления внутри организации, которые помогают претворить решение в жизнь. Руководители — мастера критическое мышление и планирование, позволяя им ставить цели организации и вести деятельность в соответствии с этими целями.

Особенности централизованного управления

Следующие функции составляют централизованное управление:

№1. Четко определенная система

Централизованное управление создает надежную организационную систему. Сотрудники внутри организации могут более эффективно изучать новую информацию, приняв единую стратегию обмена информацией, которой будут следовать все руководители, что позволит им тратить время, необходимое для продуктивной работы. Существует также четкая линия подчинения, которая помогает сотрудникам находить инструкции или сообщать о трудностях вышестоящим сотрудникам и руководителям.

№ 2. Наличие высшего руководства

Высшее руководство является важным компонентом любой организации. Это специалисты, работающие на руководящих должностях компании, например финансовый директор. В основные обязанности высшего руководства входит принятие важных решений в отношении компании и развитие бизнес-стратегии. В централизованной организации высшее руководство также отвечает за рассмотрение жалоб сотрудников и решение проблем.

№3. Лучшее для стартапов

Централизованное управление лучше всего работает для малого бизнеса и стартапов из-за процесса принятия решений. Он также может работать в крупных организациях, но процесс принятия решений может быть медленнее и менее эффективным, поскольку в него вовлечено больше людей. В малых предприятиях высшее руководство может принять решение и сообщить о нем сотрудникам на каждом уровне организации. Общение, вероятно, будет проще с меньшим количеством людей, что хорошо подходит для стратегии «сверху вниз».

Навыки, необходимые для должностных лиц по управлению централизацией

Чтобы быть эффективными в централизованной организации, специалисты высшего звена управления должны обладать следующими навыками:

№ 1. Навыки решения проблем

Способность оценивать проблему, генерировать варианты и выбирать наилучшее решение имеет решающее значение для руководителей, особенно для тех, кто занимается централизованным управлением. Это потому, что они принимают решения, которые влияют на весь бизнес. Руководители оценивают альтернативы и принимают решения на основе ценностей компании и миссия. В результате более простой процедуры эти руководители могут быстрее достигать целей компании.

№ 2. Сильные навыки слушания

В бизнесе с вертикальным коммуникативным потоком необходимы сильные навыки слушания. Это указывает на то, что высший уровень организации передает инструкции и информацию сотрудникам, которые передают сообщение с одного уровня на другой. Даже когда руководители обмениваются информацией и делают выбор, необходимо принимать во внимание сотрудников всех уровней, поскольку решения влияют на них. Один из способов — выслушать проблемы сотрудников и попросить их внести свой вклад, что может заставить их почувствовать себя важными. Эта обратная связь может улучшить их рабочую среду.

№3. Аналитическое мастерство

Руководители используют анализ для определения сильных и слабых сторон решений, стратегий и процедур, которые они разрабатывают. Аналитический подход также подразумевает, что эти люди могут давать конструктивную обратную связь самим себе, что ведет к прогрессу, поскольку они могут с большей вероятностью оценивать свою работу и работу других.

№ 4. Навык критического мышления

Способность наблюдать, собирать и понимать факты, чтобы делать выводы, является навыком критического мышления. Это имеет решающее значение для принятия решений, помогая высшему руководству принимать взвешенные решения. Критическое мышление также позволяет вам быть беспристрастным, что означает, что вы можете принимать решения, которые приносят пользу многим людям, а не предвзятые решения, которые могут быть корыстными.

Различие между централизацией и децентрализацией управления

И централизация, и децентрализация — это формы структур, которые можно найти в нескольких частях организации, включая управление, правительство и даже закупки. Централизация руководства означает, что полномочия по принятию и исполнению решений принадлежат исключительно высшему руководству организации.

Децентрализация, с другой стороны, относится к распределению полномочий от высшего уровня управления к тем, кто находится на среднем или низшем уровне управления. На каждом уровне управления это акт делегирования полномочий подчиненным.

Можно оценить, является ли организация централизованной или децентрализованной, изучив местонахождение полномочий по принятию решений, а также степень, в которой более низкие уровни обладают полномочиями по принятию решений. Эти два термина всегда сравнивают, чтобы показать, что один из них лучше другого.

Чтобы еще больше укрепить управление централизацией, давайте рассмотрим различие между управлением децентрализацией.

№1. Размер организации

Поскольку у руководства меньше сотрудников, за которых нужно выбирать и контролировать, централизованная структура управления может быть подходящей для небольших фирм. Это связано с тем, что руководители в небольших организациях с большей вероятностью будут знать из первых рук о том, над чем работают люди, и их конкретные цели, чем руководители в более крупной организации.

При принятии решений, затрагивающих большое количество людей, может быть лучше делегировать полномочия по принятию решений тем, кто понимает, как результаты могут повлиять на персонал. Поскольку они могут четко видеть последствия, несколько лиц, принимающих решения, могут представлять сотрудников на разных уровнях и выносить обоснованные суждения. Децентрализованное управление часто эффективно на крупных предприятиях.

№2. Принимать решение

Основное различие между централизацией и децентрализацией управления заключается в процессе принятия решений. В первом один орган управления принимает решения о процедурах и разрабатывает планы бизнес-операций, а во втором руководство принимает решения для своих отделов и команд на всех уровнях.

№3. Обязанность/ответственность

При централизованном управлении вся ответственность лежит на небольшой группе руководителей, а при децентрализации ответственность разделяют руководители и сотрудники.

№4. Коммуникация

При централизованном управлении высшее руководство предоставляет информацию и директивы, и все сотрудники должны подчиняться инструкциям руководителей. С другой стороны, децентрализованное администрирование позволяет отделам более свободно общаться друг с другом. Менеджеры среднего звена нередко инициируют цели, а не руководители. Это связано с разделением обязанностей и ответственности за принятие решений.

Проще говоря, что такое децентрализация?

Децентрализация — это тип организационной структуры, при которой высшее руководство делегирует принятие решений и выполнение повседневных операций подчиненным и низшим служащим.

Какие существуют виды централизации в управлении?

Централизация может принимать несколько различных форм, наиболее распространенными из которых являются централизация по отделам, централизация производительности и централизация управления.

Что является хорошим примером централизованного управления?

Apple — отличная иллюстрация компании с централизованной структурой управления. После смерти Стива Джобса генеральный директор Apple Тим Кук стал руководителем компании и с тех пор отвечает за принятие многих важных решений. Стив Джобс был основателем и бывшим генеральным директором Apple.

Какова цель централизации?

Централизация позволяет высшему руководству разработать комплексную перспективу операций при сохранении строгого финансового контроля.

Каковы факторы централизации?

• Эффективность сотрудников
• Умение делегировать работу.
• Единообразие действия.
• Упрощение интеграции.
• Управление чрезвычайными ситуациями.
• Характер организации.
• Размер организации.
• Характер работы.

Выводы

Централизация может показаться несправедливой, но это не так. Децентрализация, с другой стороны, может показаться справедливой, потому что она учитывает мнения людей более низкого уровня и заставляет их чувствовать себя ценными. Но, в конце концов, цель всегда должна состоять в том, чтобы выполнить работу и сохранить процветание бизнеса, используя либо централизованную, либо децентрализованную организационную структуру.

Централизация и децентрализация

В структуре управления полномочия не всегда распределяются равномерно и могут по тем или иным причинам быть сосредоточены преимущественно на верхних или нижних ее «этажах». В первом случае имеет место централизация полномочий управления, а во втором децентрализация их.

Отметим, что не все полномочия могут быть централизованными или децентрализованными. Полной централизации может препятствовать то, что люди имеют ограниченное временя, знания, опыт, квалификацию, могут решать одновременно лишь определенное число проблем и усваивать определенный объем информации. При полной децентрализации организация же управляемость может потерять и попасть в хаотичное состояние. Централизация поэтому в одном отношении требует одновременно обратного подхода в другом. К примеру, излишнее сосредоточение решения некоторых проблем в вышестоящей структуре управления может привести к тому, что неизбежно большинство из них будет приниматься на нижних ее этажах. Это им качества не прибавит, но снизит оперативность и повысит бюрократизацию управления.

Статья: Централизация и децентрализация

Централизация и децентрализация могут развиваться как вглубь, так и вширь. В первом случае речь идет об их более детализированной и обстоятельной проработке, которая могла бы в противном случае осуществляться на нижних этажах управленческой иерархии, а во втором об увеличении числа подконтрольных этому субъекту проблем.

Степень централизации полномочий определяется рядом обстоятельств:

1. Необходимость распределения дефицитных ресурсов и последствиями принятия решений. Чем «дороже» они, тем на более высоком уровне эти вопросы должны рассматриваться.
2. Размеры организации. Чем фирма крупнее, тем сложнее внутри нее координировать деятельность, и возникает преимущество горизонтальных связей. Поэтому в крупной фирме необходима максимальная децентрализация полномочий и разбиение организации на ряд блоков, руководство которых должно быть приближено максимально к уровню, на котором решения принимаются.
3. Исторические традиции организации, а также характер и мировоззрение высших руководителей.
4. Задачей обеспечения единообразия в реализуемой политике, что весьма затруднительно при большой децентрализации.
5. Срочность.
6. Наличие необходимых кадров.
7. Динамика бизнеса.
8. Специфика деятельности, которая может ограничивать сама по себе возможности централизации или децентрализации полномочий.
9. Особенности государственного регулирования, а также отношения с профсоюзами.

Степень централизации управления можно охарактеризовать долей решений, которые принимаются на высших ступенях иерархии, уровнем принятия ключевых решений; автономностью их; частотой привлечения к участию в управленческой деятельности подчиненных и т. п.

Значительное усложнение информационных и производственных связей, увеличение количества субъектов, входящих в организацию, степени самостоятельности их, территориальной разбросанности, стремительное изменение конъюнктуры, рост числа принимаемых решений сегодня обуславливают тенденцию к децентрализации управления.

• быстро самостоятельно разрабатывать и принимать инициативные решения, в том числе при участии непосредственного исполнителя;
• отказаться от детальных инструкций из центра, снизив тем самым перегрузку его второстепенными проблемами, сократив информационные потоки и упростив управление в целом;
• более определенно в этих решениях отражать объективную ситуацию;
• ориентировать исполнителей на конкретный результат, а не на показатели;
• осуществлять обучение кадров.

В современных децентрализованных организациях высшее руководство принимает решения о целях, миссии, утверждении долгосрочных планов, распределении ресурсов, оценке деятельности подразделений, совершенствовании управленческой системы. Также оно осуществляет внешние связи, контроль за подразделениями, способствует разрешению конфликтов и созданию благоприятного климата.

Высшее руководство все стратегические решения согласует предварительно с низовыми менеджерами, предоставляя им свободу тактических действий.

Однако существуют организации, которые децентрализации не поддаются, хотя она и нужна — отсюда часто возникает ложная децентрализация, лишь связанная с формой, а не с сутью процессов.

По причине того, что децентрализация не может бесконечно происходить без разрушения самой организации, в какой-томомент определенный ее сменяет обратным процессом — централизацией. Во многом этому способствует автоматизация и компьютеризация управленческих процессов. Так возникают своего рода «маятниковые колебания», которые придают системе управления устойчивость и дополнительную гибкость.

Другим способом сдерживания излишней самостоятельности подразделений является выборочная централизация, которая предполагает, что наряду с предоставлением им большой свободы в действиях руководители их попадают в жесткое персональное подчинение первому лицу организации, становясь его заместителями, а значит, вынуждены в этом качестве подчиняться безоговорочно указаниям центральной власти.

Проблема выбора между централизацией и децентрализацией

Проблема выбора между централизацией и децентрализацией — это проблема выбора оптимальной организационной конструкции.

На практике же не встречается организаций, полностью централизованных или децентрализованных. В организациях с сильно децентрализованными структурами важные решения принимаются часто только служащими, занимающими высокие должности.

Для того чтобы определить, насколько определенная организация по сравнению с другими централизована, выявляются следующие характеристики: